以下文章来源于华东理工大学学报社科版
社会政策中的治理与善治
《华东理工大学学报》（社会科学版）2025年第1期
作者简介：刘涛，浙江大学公共管理学院求是特聘教授，浙江大学社会治理研究院首席专家，浙江大学民生保障与公共治理研究中心研究员，研究方向为社会政策、民生保障与福利国家；刘木兰，浙江大学公共管理学院博士生，研究方向为社会政策与医疗保险。
摘要：本文选取了现代社会治理理论中的“善治”(good governance)视角，根据善治所嵌入的外部社会环境、善治的决策和实施过程及善治的质量和效度等三个层面将善治划分为“益治”(good for governance)、“擅治”(good at governance)和“效治”(good in governance)。通过与现代社会政策的系统性理论对接，本文将从建构的三个理论子维度来分析现代社会政策中所包含的治理因素和所蕴含的善治格局。通过解析现代社会政策的嵌入性外部环境、政策制定过程和政策质效，笔者认为治理与善治是理解现代社会政策的关键。善治的核心贡献在于超越了“国家干预社会”的思维而为社会政策提供了“国家联结社会”和“行政吸纳社会”的理论支撑点。福利国家不仅需要积极灵敏地回应社会需求，还需要吸收多元化的社会角色参与到网络状的公共福利产品的供给结构中来。由此，现代社会政策的成败在于通过多种形式创新国家与社会政策的联动关系。
关键词：社会政策；治理；善治；国家；社会
一、绪论
社会政策的概念产生于19世纪中叶的德国，在20世纪40年代及战后时代经过英国学者蒂特马斯的推动逐步成为一个具有国际影响力的概念范式和研究领域。在英国及英联邦国家，社会政策也逐渐发展成为一门独立学科。社会政策具有非常多样化的定义，根据社会政策的词源组合和英德两国学术界的主流理解，社会政策可以被定义为一种国家推动的涉及国民福利和民生保障的公共政策。根据德国学派社会系统理论的观点，社会政策反映的是国家和社会之间的关系，社会政策可以被理解为国家干预和介入社会关系和结构化的社会条件，通过改变社会环境的方式来防范风险、保障公民在市场经济和市场社会条件下的基本福利与福祉。基于此，我们可以将社会政策视为政治系统对于社会系统的干预与调控，其目的在于缓解和消除人类在生产领域和再生产领域内所面临的风险，以降低贫困发生比率，保障国民生活安全，培育和促进人力资本的发展。
从上述定义来看，社会政策首先应被视为一种国家政策，其源自政治系统，可以说是由国家公法力量推动而形成的一个公共领域。然而，国家推动并不意味着国家主导一切，也不意味着国家是这个领域的唯一生产者和供给方，甚至国家也并不必然是组织者和经办者，进而言之，也并非由国家单独承担所有的福利责任。国家的公共政策可以呈现出多样化的形式，也可以通过多样化路径来达到立法者试图实现的政策目标。例如，国家可以通过直接介入和干预特别是通过直接提供福利产品和公共服务来改变社会受众的福利现存状态，国家亦可以创造合适的政策制度条件和政策框架范围来鼓励社会角色参与到福利产品的生产和供给之中，在这样的条件下国家并不参与公共产品的直接供给与递送。此外，国家也可以与社会、市场合作来达到保障民生和维护社会福祉的目的。换言之，国家可以综合运用行政化和社会化的手段来实现社会政策的目标，国家行政体制仅为各种机制中的一种。
从社会政策的主导方和参与角色来看，社会政策与公共管理学领域的大方向和主流演变趋势非常相似。公共管理学的发展历史上经历过两次重要的范式转型：一是从专注于科层制的公共行政转移到市场管理和绩效为主要导向的新公共管理运动；二是在早期的公共行政和新公共管理理论的基础上理论聚焦逐渐转移到公共治理领域。在这一过程中关于“治理”的研究开始在公共管理学科崛起，逐步辐射到各个分领域的研究。与公共管理的两次范式转移相类似，在社会政策领域内同样也经过从福利国家到福利市场的初次范式转型，在总结福利国家和福利市场经验的基础上，逐步产生了社会政策领域的“治理”思维，浮现出了“社会政策治理”和“福利治理”等概念和论述模式，这也可以被视为社会政策研究的第二次转型。20世纪90年代兴起的福利多元主义虽然没有直接将“福利”和“治理”对接，但福利生产中的多元角色的加入与合作等也隐含着福利治理的思维。总之，“治理”观念伴随着公共管理范式转型的大潮逐步渗透到社会政策的研究领域，构成了社会政策研究史上的分水岭。社会政策不再仅仅是从“福利国家”或“市场”的角度来认知和理解，而是存在着从“治理”角度来解析和进行理论分析的第三视角。
本文选择了治理理论中的一个子视角“善治”来演绎并系统分析社会政策中的善治格局。善治是治理理论框架中的一个关键概念，既包含着治理的结果，关注治理的质量和效果，也包含了治理的动态过程，具体而言就是解析政策制定的过程。这两个不同层面对深度理解和认知社会政策都具有重要意义。虽然我国社会政策学界已积累了一些关于社会政策与治理关系的探索性理论研究,但是从善治的角度来研究和分析社会政策内在逻辑规律的研究还比较缺乏。笔者将结合治理和善治的一般理论框架，构建出善治的三个不同方面，即治理环境之“善”、过程之“善”和结果之“善”,分析社会政策的良好运行所需要的社会环境条件，也分析社会政策制定的过程，最后还将分析社会政策所要取得的制度性效果。这三个方面的相互综合与补充就构成了社会政策的“善治理论”框架，通过社会政策的善治视野我国社会政策的发展可以获得新的理论论述空间和实践发展动力。
二、治理与善治：构建社会政策的新分析框架
(一)治理与善治概念的缘起与含义
治理概念具有较长的历史传统，从古希腊的城邦国家的管理到现代民族国家的管理体制创新中均可见“治理”的观念和框架。古希腊哲学家柏拉图早在《理想国》一书中就开始通过哲人对话的形式言及如何管理好城邦国家，讨论了何为良性的城邦治理形式。现代的治理概念产生于20世纪90年代初期。1992年，世界银行在其报告《发展与治理》中系统提出了“治理”的概念。世界银行首次使用“治理危机”(crisis in governance)一词来描述非洲国家的政治情况和管理状况，非洲国家特别是撒哈拉沙漠以南的国家由于国家失灵和行政失序普遍面临着治理难题，国家行政体系效率低下所产生的“政府失灵”成为“治理”观念产生和辐射的重要起始原因。嗣后，治理成为一个具有普遍意义的学术概念，被用于描述后殖民地时代发展中国家的政治发展状况，同时也成为西方国家公共管理领域的一个新研究范式。与既往的公共行政和管理具有区别的是，“治理”概念超越了传统政治学中的“统治思维”,主张“治理”的公共管理学理论家认为，“治理”是一种有别于科层制的新型管理模式。在这样的管理模式中，“治理”是一种多元主体共同参与的管理活动，这些管理活动的发起者可以是但未必是政府，也无须依靠国家的强制行政力量来实施，用公共管理及公共政策领域著名学者罗希瑙的话来说就是“没有政府统治的治理”。治理学派并非要完全解构国家在提供公共产品和福利产品中的作用，也并非要附和新自由主义学派所倡导的“国家撤退”(state retreat)和“国家紧缩”(state retrenchment),而是要重构国家在公共管理体系和公共福利产品供给中的作用，用美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒的观点来说就是“掌舵而不划桨”(steering not rowing)。国家的作用主要在于营造宏观的政策制度环境来促进多方主体的参与，并非要“事必躬亲”,即每件具体事宜未必皆由国家来组织经办完成。奥斯本和盖布勒的“掌舵划桨论”生动地显示了国家在社会治理中的格局及功能性定位，国家及公法行政力量在多数情况下还是扮演“元治理”的角色，但其具体组织和经办活动则可以转移分配到去中心化的各个社会机制中去，形成多种力量共治的局面。
在从统治到治理的转换过程中，权力主体和责任范围发生了不同层面的转移，一是空间层面和行政层级的转移，二是社会意义上的转移。在第一种转移中，政治权力从以民族国家为中心向上转移到超国家的政府治理组织和结构，例如超国家实体和联盟掌握了治理的部分权限和调控功能；权力实施主体和范围也可以从国家转移到亚国家的实体结构和组织中去，这里主要包含的是地方政府机构和基层社区的自治机构等。社会意义的转移意味着治理的主体和范围从国家转移到非国家的市场与社会组织，原先以阶层等级为基础的科层制不再成为唯一的治理主体和权力实施主体，而非阶层化的横向社会组织特别是水平层面的市场企业组织和社会组织成为治理的重要参与者与塑造者。需要指出的是，权力和权威的转移并不必然意味着国家的“空心化”或是“小型化”。多数情况下各权威的中心和亚中心构成了一张治理的网络图谱，在地理空间范围的转移中，超国家、国家和亚国家及基层政社合作机构共同构成了一种治理形态。而在社会意义上的转移中，阶层化的垂直组织和非阶层化的水平组织也构成一种治理形态，国家的力量并没有被削弱或“挤出”。确切而言，国家在新治理结构中重塑了自身的标尺容量和规模能力，在这个意义上国家也重新定位了其在现代复杂社会治理结构中的功能性定位，同时重塑了自身权威的合规性与正当性。在公共治理和社会治理时代，权威来源出现了多中心化趋势，更多的公共事务和公共福利产品输出要依赖于多个行为主体的共同参与和协作来完成。如果说在早期民族国家形成和扩权的时代，处理社会事务的合法性来源主要是国家，那么在从现代到后现代社会的转型过程中新合法性来源则是国家和社会之间的联结以及社会各子系统间的合作生产。对于社会政策而言，这意味着等级科层制的介入和渗入社会不再是社会政策的唯一或主要的制度化沟通形式，社会的自我管理和政社的合作管理对于社会政策具有越来越重要的意涵和权重。
善治概念来源于治理的概念范式，成为讨论治理过程中必然关注的枢纽议题。关于善治的定义也具有多样性，但一般认为善治是使公共利益最大化的管理过程。善治的核心特征就是国家和社会在公共生活和公共事务中合作管理的互动过程，体现的是国家和社会之间的关系更新和社会管理结果的公益化和优化。对于“善治”这一概念所应包含的内容具有不同的解读和阐释，除了中外学者对于治理进行了定义之外，一些不同的国际机构例如联合国、世界银行、国际货币基金组织均对善治具有基于自身理解而来的定义。一些在治理发展史上比较经典的定义方式则影响着我们对于善治的理解和认知模式。法国学者玛丽-克劳斯·斯莫茨根据四个基本要素来定义善治，即保障公民安全的法治治理体系，政府的有效行政管理，基于政府对人民负责的问责体系，信息通畅以及行政体制的透明性。我国学者俞可平则从八个角度来定义治理所包含的内容，即政府治理的合法性、法治、信息透明性、公共管理中的责任性、公共管理机构的回应性、治理的有效性、公民的参与度和制度、政策的连续稳定性。世界银行在1992年的《治理与发展》报告中不仅引入了“治理”概念，也引入了“善治”概念。对于世界银行而言，善治是经济政策的根本性补充，是促进长期可持续发展的制度性保障。世界银行认为，善治包含以下四个方面：公共部门的管理能力与效率、问责体制、发展的法律框架、信息和透明度。2009年，联合国对于善治的定义包含了八个方面，即参与、法治、透明、回应、效果与效率、公平与包容、共识导向、问责。虽然学者们和国际机构对于善治下了多样化的定义，但定义多样性并不排除定义的共识性交集，一些基本共识则呈现在不同的定义中，例如政府的管理和社会治理应当具有合法性，应当在法治基础上建立有效的问责体系，透明的政策制度管理体系应当降低腐败的发生率与发生规模，同时政府的行政应当回应社会和公众的需求，民间社会本身也是治理的积极参与者。
(二)治理、治理性与治理艺术
在治理概念发展的历史上，我们需要特别重视法国社会学家米歇尔·福柯关于治理的一系列观点。福柯在1978年和1979年于法兰西学院关于“现代国家谱系”的讲座中首先使用了“治理性” (govermentality)这一概念。福柯运用这一概念揭示了西方国家从中世纪时代的“司法国家”(the state of justice)逐步在15、16世纪转变成为“行政国家”(administrative state)这一历程。在这一宏观的社会政治和社会经济的转型过程中，国家从过去时代的神权垄断的司法裁判式和惩戒式国家逐步转化成为一个韦伯式的具有政治理性和行政理性的现代意义的管理型国家，行政国家“治理性”的特点开始随着时代精神的转变而浮现出来。具体而言，“治理性”就是指一个理性意义的现代政府塑造、指导和影响人们行为的活动，借助于现代管理体制的组织管理流程、严密的组织章程和科层制的技术管理手段，现代国家深深渗透到社会和公民个体的生活中去，按照国家的公共意志去塑造人们的社会行为。根据福柯本人的观点，“治理性”就是机制、程序、分析、反思、计算和策略等所构成的一个综合整体，其可以实施特殊和复杂形式的权力支配，以达到精密细致地规训和控制社会的目的。福柯也将“治理性”联系到“政府的艺术”(the art of government)这一概念。在这里，政府不仅关联到国家政治领域，也包含了社会层面广泛的控制技术，也特别包含了对于多种客体对象的控制与规训。社会的规训与控制既包含个人的自我控制，也包含了对于人口的“生物政治”的控制(biopolitical control)。福柯的“生物政治”概念包含了国家对于国民生物特征的影响和塑造，例如身高、体重、营养摄入和身体健康状态等，自18世纪以来，现代意义上的国家通过公共卫生、教育、人口学、出生率和人均寿命等塑造和改变了人口中的生物特征，体现了国家对于个体生命和生活的调节和规训。“治理性”不仅反映在国家的管理权限特别是生物政治权力的扩张上，也反映在社会机构的理性化管理领域中。福柯的治理概念不仅局限于自上而下地从等级科层制的角度来思考权力支配，也包含了社会自治机构和规训机构特别是学校、医院、精神病院等所内化的针对客体对象的社会控制形式和知识支配形式。因此，规训不仅来自行政国家，也来自社会化的规训型机构和组织。
福柯创制了“治理性”这一概念后，对于“治理性”的理解和阐释历经了后续的发展与变化，通过不同学者的补充、创新发展和释义新解，“治理性”这一概念被赋予了新的理论意涵，“治理性”显示出强大的理论生命力。“治理性”的概念和含义新发展源自从现代化社会到后现代社会转型这一深刻而又宏大的历史背景，在国家公权不断扩大其对社会和公民的干预权力、(以知识技术为基础的)支配权力和生物政治权力的同时，一些学者也对这种支配干预式的权力提出了批判性思考。任何行政权力的干预和改变社会的过程中都会产生支配主体和支配对象即客体之间的关系。然而，支配过程中并不仅仅是一种自上而下的科层制体制对客体对象的支配，作为治理对象的人民也会对治理主体的政府及其公共政策具有自身的理解和认识，也会表达其对于治理政策的基本态度和立场，而这并非可有可无的。这往往决定了接受治理的对象更多的是采取合作还是不合作的态度，进而言之，这也间接决定了治理的成效和结果。借用韦伯关于统治“合法性”的概念，任何治理也取决于被治理对象对于政府治理最低限度的服从和认可，也就是治理必须具有最低限度的合规性与合法性。因此，治理始终是治理主体和客体之间互动关系和相互较量所塑造的一种结果，而并非行政权力单独运作和塑造的结果。
随着工业化向后工业化社会转型进程中社会复杂程度的迅速上升，多样化的经济生产方式和社会生活方式也导致了社会问题复杂化的倍增，解决复杂社会问题的钥匙不仅仅掌握在一个利维坦式的大政府之手中，社会的观点和组织化回应越来越成为治理的一个重要组成部分，“行政吸纳社会”成为现代及后现代社会治理的一个重要因素。更为重要的是，国家和政府需要倾听社会的声音和表达诉求等，社会机制和当事人团体加入治理进程中成为公共治理发展的一种新趋势，由此产生了社会治理的概念范式。“社会治理”不仅是对于社会的治理，更是社会力量所参与的一种治理。一些学者通过对治理过程中民间组织、社会组织和地方NGO参与公共政策治理的实证研究得出结论：福柯意义上的治理客体并不局限于客体对象的位置，而是通过积极地参与和形塑式治理过程也部分获得了主体地位，因此社会角色和当事人组织机构等并不是被动的客体角色，等待着国家的治理，而是与国家的公共行政机关共同构成了治理主体，影响着治理前行的方向。由于接近地方的民情、乡情和舆情，地方组织的民间社会机构往往对于地方知识和地方实践具有深入细致的了解，一些地方专家也具备丰富的专家知识为国家的公共政策介入提供知识储备和智力支援，成为权威与合法性来源之一，这有利于治理的成功推行。在这一过程中，地方机构不仅成为参与者，也成为治理的共同构建者和塑造者。通过客体对象的“主体化”,民间社会机构重塑了治理过程中的治理格局和治理流程，同时也淬炼了新治理格局下的角色认同感和互动模式，由此，“治理性”获得了新内涵与社会意义。
(三)善治的三个层面
依据善治概念的有关论述与界定，同时也借助于福柯“治理性”概念的解析和符合时代的新阐释，本文将“善治”区分为三个层面不同的理解，也就是“益治”“擅治”和“效治”。
“益治”指的是外在社会条件和社会环境有利于善治目标的实现。不同的关于“治理”和“善治”的定义都涉及外部环境对于治理成效的重大影响，政策制度安排和组织机制的设置等提供了善治运作的外部稳定条件，从而有利于善治目标的实现。从内容构成上来看，“益治”主要体现在：法治和明确的政策制度框架可以为普遍有效的社会行为和社会沟通提供可预期的普遍性社会规范；有效的问责机制则可以清晰界定行为主体和客体之间的权利责任关系，防止责任、权利、义务之间的边界模糊；公开透明的信息发布机制和通畅的信息获取渠道可以使得公众便捷地获取普遍化的信息，促进公众参与社会治理的进程，也有利于公众获取公共福利产品。
“擅治”,即擅长治理，这里主要指的是治理的技术和艺术，也包含了丰富的治理方法和手段，治理过程中技巧和技艺的综合构成了“擅治”的主要内容。举例而言，治理过程所建立的回应性机制和应对策略，治理各个环节所建立的共同参与、共同商量、共同决策机制等，特别是凝聚共识所产生的协调、协商、谈判等互动机制等，所有政策制度及组织沟通协调过程中所构成的互动策略和组织艺术等都可以广义上被视为“擅治”的一部分。“擅治”在某种程度上体现了“治理”的精髓与本质，体现了从统治到治理转变过程中的制度设置和安排，高水平和高“技艺”的治理一定是包含和容纳了各个治理主体和客体之间利益和观点之上的民主管理和平衡管理过程。
“效治”主要是从成效和质量层面来聚焦善治所产生的结果，从而实现对于善治终极目的的提炼和总结。这里善治的目的既包含与具体绩效相关联之目的，例如社会的稳定、和谐与长治久安；也包含规范性目的，例如公平包容、可预期性和可持续性等。“善治”的根本目标应该是促进社会之“善”与风气之“善”,有利于社会进步、民生和谐与治理空间范围之内的良序发展。“效治”是善治所产生的结果，也可以内化成为一种社会契约和社会目标，促进治理流程和技艺的不断改进与优化。“益治”和“擅治”可以促进“效治”目标的实现，但“效治”的目标设置也为“益治”和“擅治”提供了基本方向和规范性框架，治理的三个层面是相互联动、相互促进的统一整体。
借助于福柯所建构的“治理性”观点，我们认为善治的三个层面都与“治理性”具有密切关联。首先，“益治”反映的是外部社会政治环境和法治框架条件等为治理建立了良好的政策制度预期，从而使得社会的“治理性”有了制度化和体系化的保障，同时也提高了社会的“可治理性”。这意味着，健全的法治体系、健全的公共制度环境和透明的制度体系使得社会的“治理性”和“可治理性”皆成为可能。其次，“擅治”直接关联福柯所强调的治理中的“规制”“艺术”“技巧”等，这里的治理艺术和技艺等不再仅仅局限于政府公权部门塑造和管理社会的政策综合体，当然也不仅仅局限于源自政府的“生物政治”,而是更好地体现出从现代到后现代社会过渡中社会治理的“艺术”,也就是不同社会主体、治理主体和客体所共同构成的一个“新治理场域”。“擅治”所涉及的多元社会主体参与治理有助于丰富“治理性”的内涵，提升“治理性”所包含的理念空间。最后，“效治”所包含的治理结果、质量和规范性目标等同样也是“治理性”概念所关注的核心议题。福柯建构的“治理性”目标主要聚焦于政府的公共政策如何规训和转变了各类社会行动者的行为，而社会治理时代人们则更加关注政府社会的合作、共同生产如何塑造了人们的行为规则和行为规范。
本文将三个层面的善治框架运用于社会政策的讨论之中，重点将聚焦社会政策为何应归属于治理体系，社会政策领域将如何体现善治的两个维度。
三、治理与善治格局下的社会政策
(一)社会政策与治理
“社会政策”这一概念最初产生于19世纪中后期的德国，作为后起之秀的“赶超型”工业化国家，德意志第二帝国面临着严峻的贫富分化和劳工矛盾等社会问题，工业时代的文明成果面临着社会脱轨和失序的巨大威胁。在这样的社会条件下德国部分思想家和国民经济学家率先提出了“社会政策”(Sozialpolitik)这一概念，部分国民经济学家着重强调“国家型社会政策”这一概念模式，主张国家干预和介入劳动市场领域，改善工人阶级的福祉和不利境遇，促进社会和谐发展。随着帝国首相俾斯麦建立现代社会保险制度，德国在社会政策领域内取得了领先位置。在接下来的20世纪初，英国的费边社会主义者在英国《济贫法》和社会福利的传统上结合了德国社会保险领域的新发展，从而系统性地提出了和平改良与和平实现社会主义的渐进改革方案。费边社会主义思想也极大地影响到英国的社会行政和社会学领域的思想家，在著名社会行政专家蒂特马斯的影响下，英国在战后产生了系统的关于社会政策的论述。
在“社会政策”这一概念和范式初步产生和形成的年代，社会政策在很大程度上被定义和解读为国家主导和组织的公共政策的一种，其目的在于改变社会现存的福利状态，矫正因为社会分配不公而带来的社会差异和鸿沟。尽管英德两国知识分子和论述群体对于社会政策进行多样化的定义和论述，但两国学者不约而同地提到了“国家干预”这一词语，这显示了社会政策在其初创时期带有较强的国家色彩和公共行政色彩。社会政策被视为国家公法体系和公共行政机构对于社会关系和结构性社会条件的一种系统干预，其目的在于降低社会贫困、保障社会安全、缩小社会差距、促进社会平等。
在国家干预社会视角下所形成的社会政策更容易无差别地被理解为国家行政体系主导下所形成的一种特殊公共政策体系，这使得社会政策所蕴含的治理层面在概念初成的早期往往被隐匿，社会政策几乎被等同于福利国家，社会政策的非国家层面则被有意识地失察及忽略。一般认为，在后公共行政、新公共管理时代，治理的因素才开始于社会政策领域内浮现，随着公共治理和社会治理的论述占据重要的位置，“福利治理”的观念也开始构成新的理论流派，辅之以“福利多元主义”和“福利混合”等理论视角，社会政策才逐步与治理的视角联结起来。正如英国社会学家托马斯·汉弗莱·马歇尔所使用的“连字符社会”的修辞隐喻，我们也可以将社会政策与治理两个层面联结起来合成“社会政策—治理”的新连字符概念。与传统公共行政为单一中心的社会政策视角有区别的是，社会政策治理体系的运行中心也从国家转移到非国家的角色和体系，而这并非要否认国家行政体系依然具有因立法和行政体系所具备的枢纽核心位置。社会政策的运行机制和逻辑结构由不同的亚中心所共同承担，社会政策正如一台精密运行的仪器一样，需要多种机制和多个亚中心的合作来完成，而纵向的自上而下的科层制垂直体系只是社会政策治理体系中的一环，横向水平层面的社会机制成为社会政策中不可忽视的另一关键环节，且在整个体系中扮演着越来越重要的角色。
如果我们回顾早期关于社会政策的讨论，就会发现关于社会政策的论述也绝非我们所想象的那么单一，在以国家公共政策介入为主流的基调下也包含着早期关于社会政策治理的理解，尽管当时的社会政策学家并未超越时代而使用“治理”一词。例如，英国的社会政策之父理查德·蒂特马斯则形象地运用社会福利“冰山”(social welfare iceberg)这一隐喻来描述社会政策的主要内容。根据蒂特马斯的“冰山论”,社会政策包含了冰山之上的主要由国家承担和组织的社会保障和社会福利部分，例如现金转移支付和基本公共服务待遇，也包含了沉没在冰山之下的“隐没部分”,而这部分则是由企业福利和社会组织等提供的福利所构成。冰山的上下两部分即显性和隐性的社会政策、国家形式和非国家形式的社会政策，共同构成了社会政策中多样化的层面和内容。德国战后的社会政策学者汉斯·阿亨格尔(Hans Achinger)则将“社会政策”(Sozialpolitik)定义为“全社会政策”(Gesellschaftspolitik)。在这里，阿亨格尔特别强调社会政策定义中的社会属性的一面，社会政策不仅是一种国家组织的给付型和服务型政策，更是一种涉及社会参与和社会融入的公共政策，各种社会角色卷入且广泛涉及社会各个子系统的公共政策就是社会政策。因此，我们应当从“社会”和“公众参与”的层面来理解和认识社会政策。在社会政策缘起的英国和德国，不同思想家不约而同地诠释了社会政策中所具有的“社会性”和“社会化”特质，并非从一开始将其全然归属于“国家”或是“福利国家”的范围。
社会政策在德国和英国诞生后的初创年代普遍被视为一种国家政策，尤其被视为国家对于社会关系和结构性社会条件的一种干预，其目的在于消除贫困、缓解社会不平等、降低社会风险、促进人力资本的培育。然而，源自国家的社会政策并不意味着国家完全经办主导一切，更多则是在国家立法和行政组织推动建立的制度框架下，各种社会角色和机制例如国家、市场组织、社会志愿组织、群团组织和社会自治体所共同参与构建的一个政策性场域。因此，从社会政策的源头来看，社会政策同时体现出了“国家”与“社会”两种基本特征属性。国家所构建的法治框架和制度框架是现代社会政策的基础，也是现代社会政策有别于中世纪和古代自发性慈善行为的根本特点。但是，在此法律制度框架中所产生的不是一个公共政策领域的“福利利维坦”,运用其行政权威来主宰社会生活的一切，毋宁说该框架催生的是一个多边共存和共治的社会治理结构。社会政策并非在后福利国家时代才转化为治理场域，而是在其初创时代就具备了治理的基本特质。例如，德国的社会保险制度即使在其制度初建时期也并非完全由国家公共行政部门来管理，而是由法团主义体制下的社会自治机构来经办管理。社会政策的组织、经办取决于国家与社会两种力量的衔接和互动。
(二)社会政策与善治
1.社会政策各分领域的治理格局
根据传统对于社会政策的理解，社会政策分为社会保险、社会救助、社会福利、社会服务等几大核心子项目，而这些项目和领域往往被视为国家核心任务和核心目标的组成部分。例如，俾斯麦时代所建制的社会保险一般被视作现代国家主义性质的社会政策的缘起，社会救助更被视为国家的基本职责和任务，在国家的社会政策及社会保障体系中扮演着“守门人”的最后一道防线的作用。国家财税筹资给付的社会救助是现代福利国家的基本职能之一。而社会服务则接近于我国语境中的基本公共服务，同样也被视为国家的基本责任和社会保障体系中的基本功能之一。简言之，对于社会政策的“国家主义”的理解具有深厚的传统积淀，也具有一定的事实依据和实践支撑。然而，随着现代社会向后现代社会的转型，特别是随着公共行政学向新公共管理和公共治理的范式转型，同时也伴随着社会日益复杂化条件下国家公共行政治理能力的欠缺与失灵，人们对于社会政策治理这样的一种新型治理体系的关注开始凸显出来。迄今为止，已有的理论体系例如“福利治理”理论将社会政策视为一个整体意义上的治理体系，忽略了社会政策各个部分其实也分别构成了相应的子级治理体系。
一般被视为国家责任和国家组织的社会保险制度并非如通常认知和理解的那样“国家主义”,社会保险制度也包含着丰富的治理元素，这点从社会保险制度的缘起之日即是如此，然而在关于社会保险制度惯有的叙事中常常被忽略了。简而言之，在社会保险制度最初建制和产生的法团主义国家，一种关于社会保险的治理体系事实上自源头起就在该项制度的组织、经办中发挥着重要作用。在法团主义具有代表性的国家德国和奥地利，社会保险制度中的多数险种并非由国家机构来组织管理，而是由公法范围规制内的准社会实体——雇主协会和雇员协会按等额代表选举产生的社会团体来负责组织运行。建立于专业性和社会民主及代表制基础之上的社会自治团体构成了社会保险中庞杂繁复的“中间层”,负责社会保险的基金管理与社会统筹，同时也负责待遇的核准发放。而在服务性待遇为主的、涉及复杂多方利益主体的社会保险险种领域内，例如医疗保险，其管理体制则逐渐演化成为一种真正意义上的社会治理：在国家卫生和医疗部门的政策统筹规划的原则之下，所有基金的筹集和发放、待遇的报销和递送、服务质量的确定等皆取决于各种不同类别的协会群体的自我管理，各协会群体间的协调、谈判和利益疏通也成为医疗体系内部的重要表达沟通形式。例如，德国代表医疗保险的疾病基金协会、代表医生利益的医师协会、代表医院的医院协会和医药领域的医药类协会共同构成了医疗保险中的复杂治理格局，社团自治机构之间的互动和协商谈判等决定了医疗服务价格和医药价格。在这种治理格局中，医疗保险体系中的利益相关方通过平等的谈判和协商机制来解决医疗服务、薪酬和其他关键问题，关键决策充分考虑利益相关方所表达之意见，将其观点和立场通过制度化形式整合进入医疗治理体系。这种治理结构强调了各利益相关方的平等参与和协商，而不是单纯依赖于行政命令和层级组织结构。这有助于确保医疗保险政策的制定和执行更加透明、开放、民主，并且能够更好地反映各方的需求和意见。
社会救助制度也在一般意义上被视为国家组织动员建立的公共政策制度，国家的社会救助管理体系和行政体系往往是社会救助体系具体的组织者和承办者，也是主要责任承担方。具有专业知识的社会救助和民政领域的行政官员往往是社会救助政策领域具体经办的技术专家，负责甄别遴选具有社会救助需求的群体，同时也负责待遇的发放。社会救助的在地化特色要求地方政府和地方社会救助领域的行政机构承担更大的待遇审核和待遇发放之责。社会救助似乎是自上而下的现代福利科层制所全权负责的一个领域，具有较强的“国家公共行政”的特征。然而，这样的观点在社会救助制度实践运行中也面临挑战。首先，社会救助的待遇获取需要满足一些基本条件，这些基本条件又往往和居民及申请人的居住地和身份证件等密切关联。从本质而言，社会救助制度增强了现代国家社会控制的权限，而那些在“社会控制体系”和“社会管辖权”之外的群体往往被排除在国家的社会救助体系之外，或是无法被现代社会救助体系所识别出来，因此被直接排除在社会救助体系的待遇领取之外。而恰恰在这一领域内，社会角色和社会工作及社会福利组织可以发挥在科层制之外的辅助作用。例如社会慈善组织或类似于西方国家的宗教福利组织可以绕开科层体制直接识别和面对社会无助的贫困群体和无家可归的流浪者群体，直接为其提供保护其生存的救助和救济待遇。其次，由于在传统地方社会和基层治理的范围之内，居民的实际收入状况很难被精确地测量出来，农业社会中的多样化收入渠道和大量灰色收入使得任何外在识别和审查体系都难以真正渗透到基层，这使得科层制的地方管理体系易出现功能失灵的情况。此外，地方政府由于调查和审查的行政成本过高也可能产生地方福利科层制臃肿、效率低下和行政资源浪费的情况。
如果就制度本源而言，社会保险和社会救助制度自带有较强的“国家主义”和“科层官僚制”的行政特色，那么社会福利和社会服务具有浓厚的“社会”特色，民间社会组织的参与及政社共同福利生产成为福利待遇和服务待遇的重要构成部分。社会福利固然可以是国家和各级地方政府所设置的政策制度的一部分，例如与缴费脱钩的高龄养老金或高龄津贴以及儿童的照护补贴和照护服务等，这些的确可以作为中央和地方的政策制度安排而沉淀在福利行政体系之中。然而，由于现代及后现代社会的福利需求具有多样性、差异性和复杂性，在现代化的进程中及社会转型过程中不断有针对不同社会群体和不同家庭状况的新需求被识别建构出来，因此行政体制无法满足多样化的超级复杂社会不断涌现出来的需求。于是激活社会参与或是将现存民间社会组织整合吸纳到社会福利和社会服务体系之中，遂成为现代福利国家一个必然的趋势。从这个意义上来说，福利国家和福利社会是密不可分的，双方在多数情况下需要协同生产来完成福利任务。社会福利体系，特别是涉及老年人、儿童、家庭、残疾人和其他社会脆弱群体的多样化社会服务体系，与社会保险和社会救助相较，要更加接近于社会治理的理想类型。也就是说，国家的福利科层制仅为福利体系中的一个有限组成部分，而民间社会组织、社团群团组织、企业及商业化组织、志愿服务组织、教区社区和家庭等则构成了这个“混合福利体系”中的重要成分和不可分割的组织要素，也成为提供社会福利和社会服务的多元组织来源。
2.融“善治”观念入社会政策
如果社会政策可以被建构为一种社会治理体系，而社会政策的各个子领域也可以被分解成不同领域的子治理体系，那么在社会政策领域内实际上就构成了一种多层嵌套式的治理格局，即在一个总体治理格局中可以细分成为不同子领域的治理格局，而子领域的治理格局可以进一步二次分解为次级子领域体系。我们不仅需要从整体主义层面去研究和把握社会政策治理体系的运作规律，还需要从各个子领域的角度来分层解析治理的运行逻辑。同理，如果社会政策是一种治理体系，就要分析、探讨社会政策在何种程度上可以实现“善治”的目标，在这里存在一个将善治的总体性目标融入社会政策治理体系的价值层面和工具操作层面的基础问题。
正如前文所述，善治是一个多层次、多维度的概念，它涵盖了治理的外部条件、决策过程和成效三个方面。在现代社会政策的背景下，善治可以被理解为一种理想的治理状态，旨在实现公共利益的最大化和社会效益的优化。善治包含外部制度环境、组织流程与技术方法、效果和质量等三个主要部分，分别对应于“益治”“擅治”“效治”三个层面。在社会政策领域内，善治意味着国家和社会之间的有效互动和合作以及多元化的社会角色参与到公共福利产品的供给中。创新国家与社会政策的联动关系，可以使现代社会政策更好地满足民众的需求，提高社会福利水平，促进社会的全面发展和进步。如果要将善治概念融入社会政策中去，那就需要在社会政策中的每一个主要子领域内研究善治如何在环境、技术流程和质效等领域得到了贯彻实施。
首先，“益治”强调的是治理的外部环境，即一个有利于善治的社会和制度背景。这包括健全的法治体系、明确的政策框架、有效的问责机制和透明的信息流通等。这些条件为治理活动提供了稳定的基础，确保治理行为能够在一个可预测和有序的环境中进行。我们需要探测在社会政策各个子领域内在何种程度上实现了法治，特别是在何种程度上实现了合法、合规的契约式和章程式治理。其次，“擅治”关注的是治理过程中的技术和方法，也就是治理能力和技巧。这涉及政策制定的回应性、各利益相关方的参与和协商，以及政策执行的策略和手段等。擅治体现了治理主体在处理复杂社会问题时的高超技艺和协调能力，确保了政策制定和实施的有效性。我们将关注社会政策各个子领域如何通过相应的技术制度安排和组织形式安排来实现各个子领域的社会治理。最后，“效治”着眼于治理的成果和质量，即治理活动的最终成果和社会效益。这包括社会的稳定、和谐、公平、包容和可持续发展等。“效治”是衡量治理是否成功的关键指标，它反映了治理活动是否能够达到预期目标并产生积极的社会影响。我们将关注社会政策各个子领域如何实现了可持续发展和包容性发展的目标，如何在各自场域内推进了社会公平与正义。
具体而言，社会政策的几个分领域都应纳入法治框架之内，包括较高法律位阶的行政法和立法机关通过的社会法典应成为各项社会政策的起点。社会法典所包含的社会保险法、社会救助法、各项福利和基本公共服务待遇的法律为各项制度的良好运作提供了稳定的法律预期和高度制度化的规范性环境，而韦伯意义上的法规章程所具有的去人格化、情感中立和匿名性特征使得社会政策可以与政治家的个人好恶、民众变幻莫测的情绪和庇护性质的权力选票交换关系脱钩，社会政策各领域可以在阳光透明、清晰可测的环境中运转开展。具有高度制度可预期性的社会政策各领域也可以提高社会政策的合法性和认可程度，使得依据法律法规而来的问责和预期具备了高度可信性特征。现代社会政策正是得益于这样的社会信任体系，才能在一个国家和社会中扎根到制度土壤的深处。制度可预期性和高信任环境也正好反映了“益治”的根本特征。
从“擅治”的角度来看，社会政策的治理需要具备相应的治理艺术和组织条件，同时也应具备相应的治理能力与技巧，而其中的核心机制是政社的高效协同与合作。借助于福柯的“治理性”概念并联系其在现代、后现代社会的延续性发展，“治理性”反映的不仅是国家从生物政治学层面的单向度介入，而且是传统生物政治意义上的“治理客体”的觉醒和积极加入治理，“治理客体”的主体化和公众力量的融入及所产生的“政社共生效应”构成了新社会政策治理的主要特征。社会政策治理的核心也在于寻找到一种相应的合适方式来吸纳社会元素和社会机制进入社会政策领域的组织管理和公共物品的生产中去。从社会政策的各个分支领域来看，社会福利和社会服务对于“治理客体的主体化”和“多元主体参与共同生产”持完全开放的态度，由于现代社会的复杂性及福利公共产品的复杂性使得福利国家负载模式无法运行，福利治理的复杂性建构要求企业和社会等多元主体加入福利产品的生产格局中来。
其中的枢纽关键在于社会保险和社会救助。由于社会保险和社会救助制度历来被视为国家的基本职能和根本任务，同时也是福利国家所承载的主要功能，因此这两大领域往往被视为福利科层制的主要涵盖范围，属于标准的国家公共行政领域。而恰恰这两大领域需要革故鼎新式的新思维和新观念。在社会保险的各领域内，特别是在服务待遇、实物待遇和现金待遇相互交叠的复杂领域内，例如医疗保险和长期照护保险，国家行政体制中独治、独管的体制也撞击到了其能力边界。国家在管办供需中的独管体制造成了大量的衍生问题，如官办的公共医疗服务和医院体制容易形成价格、服务和信息的垄断，扭曲真实的市场竞争，抑制各个主体所具备的活力与能动性，其服务供给质量低下，特殊利益集团的利益格局也日益固化，从而出现了“行政失灵”的问题。法团主义福利国家的社会治理体制则显示了巨大的优势，通过将各个相关利益主体纳入医疗和长护的决策体制中，同时通过基于协会制和等额代表制的社会自治和社会自我管理，这样的治理体制有助于促进各主体间的信息对称性和管理的平权化、民主化和透明化，通过各个协会间的平等协商和价格谈判机制，社会治理的模式有助于提高医疗和长护险领域的管理水平和服务质量，使得各个利益相关群体如保险人、患者、医师医生、药商等群体的利益都可以得到合乎正常比例的理性表达。社会救助在发达国家和发展中国家发展的历程逐渐证明了一个经验事实：国家为主导的调查遴选机制和待遇发放机制需要社会的配合与协作，社区和教区的社会力量有助于发挥其“在地化”和“近邻”的信息优势，同时传统社会的村落和教会教区组织系统等也有助于识别国家福利科层制无法识别出来的需求者，作为重要的社会补充力量来校准真实的需求群体。此外，社会力量和社会组织在国家识别系统范围之外的群体中发挥着国家无法替代的“拾遗补阙”的作用。国家和社会的密切合作才能建立真正高效和没有间隙漏洞的社会救助网络。
从善治的第三个层面“效治”的角度来说，效治应当成为社会政策治理的终极目标，而规范性的目标则有助于将善治具体化和度量化，使得质量和成效成为社会政策各领域的指向标。具体而言，效治目标在于实现公共利益的最大化和社会效益的优化。在社会政策的不同子领域中，效治目标的设定和追求对于提升政策效能、增强社会公平和促进可持续发展具有至关重要的作用。
在社会保险领域内，效治的目标是构建一个稳定、可持续且覆盖全民的保险体系。这要求政策制定者确保社会保险制度能够适应社会经济发展的变化，同时满足不同群体的保障需求。效治还意味着社会保险基金的管理和使用应当是高效和透明的，确保资金得到合理规划和有效利用，防止滥用和浪费。这就需要吸纳社会和社团的力量来参与社会保险体系的管理，国家和社会之间应该具有良性互动。此外，社会保险制度应确保所有参保人员能够享受到平等的权益，无论其社会地位、经济状况或身体条件如何，都能获得应有的保障和尊严。社会救助作为社会政策中的重要一环，其效治目标在于提供精准、及时和有尊严的救助服务。这意味着社会救助制度应能够有效识别和响应社会中最为脆弱和边缘的群体之需求，确保他们能够获得必要的生活支持和有效援助。行政应当吸纳社会参与到社会救助治理的过程中，通过社会组织的基层信息优势和灵活性来识别和发现社会救助领域的潜在漏洞。社会救助的效治还要求救助资源的分配和使用过程公开透明，减少行政体系中官僚主义和腐败现象，提高救助效率。同时，社会救助应注重受助者的自主性和发展能力，通过提供教育、培训和就业援助等措施，帮助他们摆脱困境，实现自立式发展。在社会福利方面，效治的目标是建立一个全面、公平且高效的福利体系。这要求政策制定者在设计和实施福利政策时，充分考虑到社会成员的多样化需求和期望，确保福利政策能够覆盖到所有需要帮助的人群。社会福利的效治还意味着福利服务的提供应当是高质量的，能够真正改善民众的生活质量，而不仅仅是简单的物质援助。此外，社会福利制度应具有可持续性，能够在保障当前需求的同时，为未来可能出现的社会风险和挑战做好准备。社会服务作为社会政策的重要组成部分，其效治目标在于构建一个广泛覆盖、高效响应的服务体系。这要求政策制定者确保基本公共服务如教育、医疗、养老等能够扫描到社会的每一个角落，让所有公民都能享受到基本的服务保障。社会服务的效治还要求服务提供过程中注重效率和质量，避免资源浪费和服务不均等问题。同时，社会服务应注重个性化和差异化，根据不同群体的特点和需求提供定制化的服务方案，以满足社会的多元化需求。
总体而言，社会政策治理体系中的“三元治理目标”体现了对公共利益最大化和社会福祉优化的追求。这要求政策制定者和执行者在制定和实施社会政策时，始终坚持以民为本的原则，注重政策的公平性、透明性和效率性。通过不断地改革和创新，社会政策能够在促进社会和谐、缓解不平等、提升民生福祉等方面发挥更大的作用，为建设一个更具包容性的韧性社会治理体系奠定坚实的基础。
四、结语
本项研究在某种程度上解构了社会政策中具有持续历史积淀的“国家主义”传统，对于“国家干预和介入社会”这样的单向言说和叙事方式提出了疑问，指出社会政策从其本源中就包含了国家和社会协同生产和共治的元素，“福利国家”并非在按照国家的单元意志来改造社会和改变社会运行的轨道及逻辑，而更多的是依托社会的机制和组织力量来实行一场全面综合的社会治理。因此，社会政策从其源头而来就是行政和社会力量合力推动的社会变革，社会政策概念也需要从治理的角度来重新理解和解析。
首先，社会政策的治理并非单一的国家行为，而是演变为一个多方参与、共同塑造的复杂系统——“善治生态圈”。在这个生态圈中，国家、市场、民间组织和公民个体相互作用，共同推动社会政策的发展。这种治理模式的转变，要求我们重新审视国家在社会政策中的角色，从传统所理解的政策制定者、实际执行者和组织者转变为政策环境的营造者和多方合作的协调者。这一转变不仅增强了政策的适应性和灵活性，也提升了政策的透明度和公信力，为社会政策的可持续发展奠定了基础。在这一过程中，国家的角色转变为促进者和监管者，而市场和民间组织则成为政策实施的重要伙伴，共同构成了一个多元共治的治理网络。这种网络化的治理结构，使得政策制定和执行过程更加开放和包容，能够更好地响应社会需求和挑战。“可治理性”在这一网络中得到了显著提升，因为多元主体的参与增加了政策的灵活性和创新性，同时也提高了政策的适应性和有效性。
其次，善治的“三重螺旋”模型为社会政策的治理提供了一个全新的分析框架。这一模型强调了治理环境的优化(益治)、治理过程的精进(擅治)和治理成效的追求(效治)之间的相互依赖和相互促进关系。在这一框架中，社会政策的治理不再是孤立和片面的，而是形成了一个动态的、相互关联的整体。这一模型的应用，有助于政策制定者在制定和实施政策时，更加全面地考虑各种因素，实现政策的最优效果。具体而言，益治要求政策制定者建立一个稳定、透明、公正的治理环境，为政策的有效实施提供基础条件；擅治则强调政策制定和执行过程中的参与性、协商性和灵活性，确保政策能够及时响应社会变化；效治则关注政策的最终效果，追求政策的公平性、效率性和可持续性。在社会政策治理的复杂体系中，“三重螺旋”模式不仅揭示了善治三个层面之间的相互依赖关系,而且强调了治理环境的优化(益治)、治理过程的精进(擅治)和治理效度的追求(效治)之间的互动。这种互动形成了一个正向循环，其中每个维度的实现都验证和强化了其他维度的重要性。从宏观环境的优化到具体过程的精进，再到治理成效的追求，这三个层面的层层递进共同构成了一个由外及内、由浅入深的发展过程，体现了治理体系从制度环境到执行策略，最终到社会效益的全面转型。例如“益治”为“擅治”提供了基础，“擅治”在“益治”的基础上通过技术和艺术的提升，进一步促进“效治”的实现。而“效治”的实现，又反过来验证和强化了“益治”和“擅治”的重要性，形成一个正向的循环。这一模型为理解和评估社会政策治理提供了一个全面而深刻的视角，强调了在推动社会政策治理体系发展中，各维度相互作用的动态性和递进性，从而为实现公共利益的最大化和社会福祉的优化提供了理论支撑和实践指导。
在深入剖析社会政策与善治理念的交织点之后，我们认为社会政策的未来发展必须深刻内化善治之理念，将之作为推动社会进步的核心动力。社会政策的演进不应局限于政府的单向度行动，而应成为汇聚社会各阶层智慧、反映多元需求的共同创造。为此，我们必须打造一个全新的政策生态系统，这个系统将不再由政府单独主导，而是成为一个多方利益相关者共同参与、共同塑造的开放平台，不断吸纳社会的最新动态，整合多元声音，激发创新思维，确保政策的灵活性和前瞻性。通过深度合作和持续对话，社会政策将不再是静态的施策，而是演变为一个动态的、多方共同参与的历史进程。在善治的引领下，社会政策的治理将不断追求治理环境的优化、治理过程的精进和治理成效的追求，形成一个正向循环，推动社会政策向更加公正、高效和可持续的方向发展。这不仅是对社会政策的一次深刻革新，更是对善治理念的一次生动实践，预示着社会政策将在未来社会发展中发挥更加关键的作用，成为连接国家与社会的桥梁，以及实现公共利益最大化的催化剂。
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