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今天为大家推介的是来自浙江大学的罗贻文博士研究生、贡森教授和新南威尔士大学的李秉勤教授近期发表在JAPP上的文章《探索可持续养老服务：以中国农村老年食堂为例》(Exploring Sustainable Ageing Services: the Case of old-age canteens in rural China）。
这篇文章通过构建可持续老龄化服务框架(SASF)，系统考察了中国农村四种老年食堂治理模式的实践智慧。基于127份深度访谈和12场焦点小组的实证数据，研究揭示了中央政策在地方执行中形成的“政府合同型”、“市场导向型”、“社区运营型”和“公私混合型”等差异化路径，生动展现了营养供给、社会参与和自主权保障之间的复杂平衡。
作者信息
罗贻文
浙江大学公共管理学院博士研究生
李秉勤
新南威尔士大学社会政策研究中心教授
贡森
浙江大学公共管理学院教授
文章摘要
本研究考察了中国农村老年食堂的治理和财政可持续性——这些食堂旨在改善老年人的食品可及性、可负担性和安全性，是由中央统一规定的服务。通过对四个小城镇和农村地区的127次访谈、12个焦点小组、实地观察和政策文件分析，本研究提出了一个“可持续老龄化服务框架（Sustainable Ageing Service Framework, SASF）”，以分析地方行动者如何应对国家指令和地方现实之间的紧张关系。研究结果确定了四种不同的治理模式——“政府合同型”、“市场导向型”、“社区运营型”和“公私混合型”——每种模式都反映了财务可行性、用户参与和制度适应性之间的权衡。虽然没有一种模式能完全解决服务提供方面的挑战，但该研究强调了地方政府和服务提供者在调整自上而下的指令以适应当地情况方面的能动性和足智多谋。这些发现突出了在多样化和资源受限的环境中，中央统一规定的老龄服务政策所固有的挑战。SASF为应对权衡提供了一个系统的视角，并有助于更广泛地理解可持续的、地方响应性福利供应。
This study examines the governance and financial sustainability of old-age canteens in rural China – centrally prescribed services aimed at improving food accessibility, affordability, and safety for older adults. Drawing on 127 interviews, 12 focus groups, field observation, and policy document analysis across four case studies in small towns and rural villages, the study proposes a Sustainable Ageing Service Framework (SASF) to analyse how local actors navigate the tensions between national directives and local realities. The findings identify four distinct governance models – state-contracted, market-oriented, community-operated, and hybrid – each reflecting trade-offs between financial viability, user engagement, and institutional adaptability. While no model fully resolves the service delivery challenges, the study highlights the agency and resourcefulness of local governments and providers in tailoring top-down mandates to fit local conditions. These findings highlight the intrinsic challenges embedded in centrally prescribed ageing service policies in diverse and resource-constrained contexts. The SASF offers a systematic lens for navigating the trade-offs and contributes to broader understanding on sustainable, locally responsive welfare provision.
研究介绍
随着亚洲和全球人口老龄化的加剧，各国政府面临着越来越大的压力，需要确保老年人的粮食安全和福祉。除了确保基本营养外，老年人膳食服务现在也被期望促进自主性，减少社会隔离，并适应不断变化的家庭和社区结构。然而，此类服务的提供——尤其是在农村和小城镇地区——仍然不平衡。在这些背景下，传统的照料方式正在削弱，而粮食不安全、服务碎片化和人口外流等挑战依然存在 (Khwaja, 2020)。因此，核心的政策挑战不仅仅是如何设计老年食品供应项目，而是如何在不同和受限的当地条件下实施和维持这些项目。
世界各地的政府都在试验不同的老年人膳食服务模式。美国、英国、澳大利亚和加拿大等国家长期以来一直支持“餐车服务（Meals on Wheels）”，主要由公共预算和志愿者网络资助(Coenen et al., 2021; Papadaki et al., 2024; Wright et al., 2024)。日本和斯堪的纳维亚国家已经开发了社区用餐模式，这些模式将营养供应与社会参与结合起来，通常通过市政和长期护理系统(M. Olsen et al., 2022; Sakashita et al., 2020)。韩国为低收入或行动不便的老年人运营社区食品中心(Gyeongnodang)，而新加坡则通过小贩中心提供补贴膳食，这些中心由公共、私人和慈善捐款混合支持(Gadbois et al., 2024; I. Ø. Olsen, 2023; Sugiyama et al., 2023)。这些模式在结构和资金方面有所不同，但它们都试图平衡包容性、可及性和成本。
然而，最近的趋势已经暴露了这些服务的脆弱性。在一些高收入国家，老年膳食计划面临缩减或重组。英国已大幅减少“餐车服务（Meals on Wheels）”服务；瑞典和挪威已转向冷冻膳食模式；而加拿大和美国的农村地区仍然存在可及性差距。虽然现有的大部分文献都集中在服务成果上——例如用户满意度、营养价值和可及性(Wang et al., 2020; Zou et al., 2024)——但较少关注这些服务是如何管理和维持的，尤其是在财政压力和行政权力下放的情况下。
本研究调查了在中国农村和小城镇地区，中央政府如何实施为老年人提供食物的政策，并特别关注治理安排、财务策略和用户参与。它借鉴了政策实施理论，特别是关于多层次治理和适应性实施的研究，以分析地方行为者如何在实践中解释、协商和修改自上而下的指令 (Imperial, 2021)。理解这些动态对于评估社会政策目标如何转化为有效、可持续的服务至关重要。
为了指导这项分析，本研究提出了可持续老龄服务框架（Sustainable Ageing Service Framework, SASF）——一种将健康和积极老龄化目标与服务可持续性维度相结合的原创分析工具。该框架连接了两组关注点：以用户为中心的结果（营养支持、社会参与和自主性）和系统层面的可行性（财务、运营和治理因素）。虽然SASF是在中国案例研究中开发和应用的，但它在概念上受到国际模型的启发，旨在适应不同的服务系统。
本文借鉴了来自中国农村和小城镇四个老年食堂案例研究的定性数据，包括127次半结构化访谈、12次焦点小组讨论和政策文件分析。
本研究做出了三个关键贡献。它提出了可持续老龄服务框架（SASF），该框架整合了老龄化和可持续性视角；它将该框架应用于中国农村，以了解老年食品服务如何在当地实施；并且它为治理灵活性和社区嵌入性如何影响服务的可持续性提供了新的见解。
中国老年食品供应的演变
中国对老年人的食品支持已经从针对贫困的救济演变为一种普遍的、基于社区的服务模式。在20世纪50年代，“五保户”制度为农村无收入、无家庭支持或无劳动能力的老年人提供生活必需品——包括食物。从20世纪80年代开始，随着家庭照料结构的削弱，地方政府动员邻里委员会和社区工作者，为孤寡老人送餐或探访。
在21世纪初，上海和北京等城市试点了针对行动不便老年人的结构化膳食服务，逐步扩大资格范围，并试验融资和交付模式。这些举措标志着从非正式支持到正式的本地化服务的转变。随着时间的推移，杭州、竹山、太仓和深圳等城市在成本分摊、服务整合和社区协调方面引入了更多创新，为国家政策奠定了基础。
这种演变在2023年《积极发展老年助餐服务行动方案》（民政部58号令，2023）中达到顶峰，该方案将膳食供应正式确定为老龄政策的核心要素。该计划要求到2026年实现全面的地域覆盖，并呼吁在“政府主导、市场运营”模式下，提供可及、可负担、安全和可持续的服务。虽然实施是分散的，但该政策允许在融资和服务设计方面具有灵活性。它优先考虑体弱、低收入和孤寡老人，同时鼓励扩大到更广泛的老年人口。它还提倡政府、私营供应商、社会组织和社区志愿者之间的合作。
总而言之，这些发展反映了一种战略性的政策转变——从选择性的、基于机构的救济，转变为支持居家养老的多元化、以社区为基础的服务。
研究框架
1.理论框架：中央指导政策的地方实施
本节概述了本研究的理论基础，并介绍了可持续老龄化服务框架（Sustainable Ageing Service Framework, SASF）。我们提出这一概念和分析工具，旨在探索老年食品服务如何在不同的政策背景下平衡用户需求与机构可持续性。它围绕三个相互关联的维度构建分析：以用户为中心的结果、服务可持续性和治理适应性。SASF并非规定理想模型或评判地方努力，而是帮助识别受当地约束、能力和优先事项影响的权衡和调整。它的目的是支持结构化的比较和反思，而不是根据固定标准进行评估。本研究以政策实施理论为基础，特别关注中央设计的老龄政策如何通过地方治理过程进行调解、解释和转变。借鉴自上而下和自下而上视角之间由来已久的争论(Imperial, 2021; Sabatier, 1986)，我们不将实施视为国家指令的线性推广，而是将其视为受地方层面的谈判、自由裁量和适应影响的动态过程。这种视角在中国分散的福利体系中尤为重要，在县、乡或村一级，国家授权通常为资金安排、机构设计和服务提供机制留有相当大的变化空间。
在此基础上，我们考察了地方政府和一线服务提供商如何解释中央老龄政策目标——如可负担性、可及性和覆盖范围——以及他们如何调整交付策略以应对当地资源限制、行政能力以及老年居民的需求和期望。这种理论导向突出了地方能动性、机构灵活性和多层次协调在塑造政策结果中的作用。它还强调了地方行为者在实施国家指导的福利干预措施时必须应对的政治和组织权衡。以下部分介绍了可持续老龄化服务框架（SASF），该框架将这些理论见解转化为用于实证分析的结构化工具。
2.分析框架：可持续老龄服务框架（SASF）
可持续老龄服务框架（SASF）被用作分析工具，以评估这些治理配置如何转化为用户的成果。SASF使我们能够通过三个核心维度评估老年食品服务：以用户为中心的结果、服务可持续性和治理适应性。通过这种方式，研究的理论和分析组成部分得以整合——实施理论有助于解释政策变异如何以及为何发生，而SASF使我们能够系统地评估这些变异在多个站点上的结果。
为老年人提供的食品供应服务预计既要解决眼前的福祉，又要实现长期可持续性 (Middleton et al., 2022)。在本研究中，我们提出了可持续老龄服务框架（SASF），通过将全球健康老龄化议程的原则与服务提供中的可持续性维度相结合来评估老年食品服务。SASF围绕两个相互关联的方面构建：老龄化成果和服务系统可行性。
我们借鉴了世界卫生组织（WHO）的两个互补框架来构建这些以用户为中心的结果。“健康老龄化框架”（World Health Organization, WHO, 2015）强调通过身体和认知健康来维持内在能力，这构成了我们将营养支持纳入其中的基础。“积极老龄化框架”（World Health Organization, WHO, 2002）强调参与、自主性和尊严——这体现在社会参与和自主性的功能中。这些框架是相互关联的：保持健康是在晚年生活中实现积极参与的基础条件。具体来说，我们确定了三个核心服务功能：
（1）营养支持，确保老年食品服务提供充足、安全和文化上适当的膳食，以防止营养不良，支持饮食需求，并促进老年人的身体抵抗力 (Pankhurst & Miller, 2023)。
（2）社会参与，将老年食品服务定位为社区中心，促进社区用餐体验、志愿者参与和代际互动，以减少社会隔离并加强社区联系 (Gadbois et al., 2024; Sugiyama et al., 2023)。
（3）自主性，确保老年食品服务在膳食选择、用餐时间表和服务提供方法方面提供灵活的、用户知情的选择，尊重个人偏好，维护尊严，并支持居家养老 (WHO, 2021)。
SASF的第二个方面侧重于服务可持续性，由三个相互关联的维度组成：
（1）财务可行性指的是服务对服务提供者和用户的长期负担能力。这通常需要多元化的资金组合——政府补贴、私人捐款、社区捐赠——以及公私合作模式和志愿者参与等模式，以抵消劳动力或运营成本(Fang & Li, 2023; King et al., 2024; Li et al., 2025)。
（2）运营可行性需要平衡标准化和效率与灵活性和文化敏感性。集中式膳食准备的模式可能具有成本效益，但存在将具有特定饮食或可及性需求的用户排除在外的风险。混合方法可以提高效率和用户满意度(Liu et al., 2022; Mattijssen et al., 2024)。
（3）治理决定了权力和责任如何分配。可持续的服务通常涉及公共、私人和公民部门之间的多方利益相关者伙伴关系(Komp-Leukkunen & Sarasma, 2024; Mok et al., 2020)。本地嵌入式模型增强了文化适应性和社区支持 (Dai, 2020)，而随着人口结构和社会结构的变化，正式监督仍然至关重要(Grip & Karlsson, 2025; Piazza, 2024)。
这些要素共同构成了SASF，我们用它来分析中国农村和小城镇老年食堂的设计、实施和可持续性。虽然该框架是专门为本研究开发的，但它在概念上受到国际经验的启发，旨在适应其他背景。许多国家——例如运营“餐车服务（Meals on Wheels）”（例如美国、英国）、社区用餐（例如日本、斯堪的纳维亚）或补贴中心（例如新加坡、韩国）的国家——都面临着营养有效性、财务限制和治理能力之间类似的紧张关系(Gadbois et al., 2024; I. Ø. Olsen, 2023; Sugiyama et al., 2023)。虽然SASF尚未应用于其他研究，但它通过系统地捕捉老年食品服务供应中涉及的权衡，为未来的比较研究提供了一种新颖的概念工具。在后面的章节中，我们将那些实现平衡的用户成果或在压力下维持质量的系统描述为“高效的”或“有韧性的”——这些概念是从我们基于SASF的分析中归纳得出的。
图1展示了SASF的各个维度，显示了老龄化成果（营养、参与、自主性）如何与可持续性要素（财务、运营和治理可行性）相互作用。SASF不能替代共同设计的服务开发，而是一种支持在不同的机构和文化背景下进行反思性分析和共享学习的工具。
研究方法
本研究采用定性比较案例研究设计，以考察中国农村和小城镇四种类型的老年食品服务模式中的利益相关者如何根据当地需求解释和调整中央政策目标。这些模式在治理、资金和运营方面各不相同，从而为了解塑造服务提供的制度逻辑和权衡提供了见解。鉴于分散式福利服务供应的复杂性，定性方法能够深入探索政策指令、地方治理实践和用户体验之间的互动。本研究的目的不是为了进行基于现有假设的评估。而是为了考察利益相关者在努力开发、提供和维持服务时可能面临的权衡和互补性。
1.案例选择与理由
我们之所以选择中国的农村和小城镇地区进行这项研究，是因为与城市环境相比，它们在提供老年护理服务方面面临着更大的挑战——例如营养不良、社会隔离以及有限的财政和运营能力等风险更高。四个案例地点的选择主要基于三个关键标准：政策成熟度、治理和服务模式的多样性以及实地调查的可行性。
虽然包括西部省份在内的中国各地老年膳食服务都在扩展，但我们将重点放在东部和中部地区，原因主要有两个。首先，这些地区是最早试点老年食堂的地区之一，现在展示了更广泛的实施方法。其次，研究团队位于中国东部，这使得在这些地区进行更深入的参与和更持续的实地调查成为可能。
这四个案例的选择旨在反映社会经济发展、制度安排和服务模式的多样性：
案例A，中国东部一个发达的县城，具有多种服务模式、较高的家庭收入和完善的公共基础设施。
案例B，中国中部一个欠发达的县城，在严格的预算监督和集中控制下，以政府主导的模式运作。
案例C，中国东部的一个城乡结合部乡镇，遵循一种由村集体和自愿捐款资助的社区驱动模式。
案例D，中国中部一个偏远的农村乡镇，依赖于一种公私合作模式，其中财务可持续性是一个持续的挑战。
这种设计支持跨不同制度安排的比较，并有助于揭示影响服务轨迹的环境因素、适应和紧张关系。案例地点的详细比较，包括人口统计和服务特征，在表1中提供。
2.数据收集
实地调查于2024年6月至11月进行，采用多种定性方法来支持三角验证。总共在四个地点与三个利益相关者群体进行了127次半结构化访谈：
地方政策制定者（n = 20；民政局占60%，社工局占30%，其他政府部门占10%）
食堂经营者（n = 32；非政府组织运营占12.5%，政府运营占31.25%，私营企业占56.25%）
老年用户（n = 75；平均年龄65.7岁；女性占51.2%）
访谈探讨了利益相关者对政策目标、运营限制、服务体验以及对膳食供应的满意度的看法。此外，还举行了12次焦点小组讨论（每次涉及4-6名参与者），以捕捉社区层面对老年食堂的看法。这些讨论侧重于粮食安全、可负担性、可及性以及社区膳食的社会价值等主题。为了将这些观点背景化，在每个案例地点进行了实地观察。研究人员观察了用餐习惯、食堂运营和非正式的社会互动，并记录了观察笔记。最后，进行了政策文件分析，以评估国家政策如何转化为地方实施。关键文件包括地方政府报告、监管指南、资金拨付和项目评估材料。
3. 数据分析
访谈和焦点小组的记录稿使用Excel进行编码，遵循由可持续老龄服务框架（SASF）构建的主题分析方法。两个研究团队成员进行了编码，共同开发编码框架并独立编码一部分记录稿，以确保编码员间信度和促进分析一致性。举行了定期审查会议，讨论新兴模式并批判性地反思解释，以帮助减轻个人研究员的偏差。SASF将健康和积极老龄化的原则与服务可持续性和治理理论相结合。它指导了一个演绎编码过程，该过程侧重于三个核心维度：以用户为中心的结果（营养支持、社会参与、自主性）、服务可持续性（财务和运营可行性）和治理适应性（利益相关者协调、机构灵活性和实施酌处权）。在这些类别中，采用归纳细化来捕捉新兴的子主题和情境变化。该框架不仅指导了代码的组织，而且还构建了研究结果部分，从而可以综合分析不同模型如何在三个核心SASF维度中应对紧张关系和权衡。
虽然考虑了诸如NVivo之类的软件，但之所以选择Excel是因为它在组织主题矩阵和促进并排跨案例比较方面的灵活性，这在多站点设计中尤为重要。手动编码还可以密切参与材料以及正在进行的基于团队的编码结构审查和完善。为了支持验证并最大程度地减少解释偏差，我们跨访谈、焦点小组、政策文件和现场观察进行了三角验证。为了加强分析深度，使用矩阵编码策略来交叉制表案例和主题的发现。这使我们能够系统地比较跨不同治理模式和当地条件的实施模式，从而确保研究结果既基于丰富的定性证据又具有分析上的连贯性。表1提供了有关四个研究地点的背景信息。
4.伦理考量
本研究的伦理批准已从相关的机构审查委员会获得（批准号：Cis2408）。所有参与者都提供了知情同意，并被保证保密。在参与之前，他们被口头告知有权随时无条件退出。
研究结果
研究结果围绕可持续老龄服务框架（SASF）的三个核心维度组织：（1）以用户为中心的结果（营养支持、社会参与、自主性）；（2）服务可持续性（财务和运营可行性）；以及（3）治理适应性（权力、合同、监管、利益相关者参与）。这种结构指导了对不同模型如何在用户需求、财政限制和机构能力之间进行权衡的分析。
1.以用户为中心的结果：营养支持、社会参与和自主性
本节分析了食堂服务在SASF中定义的三个以用户为中心的目标方面的表现：确保营养充足、促进社会参与和支持用户自主性。虽然所有站点都旨在实现这些目标，但它们的有效性因实施模式而异。
（1）服务利用和参与模式
虽然所有四个食堂都设计为开放式服务，但实际使用情况差异很大。在案例A和案例C中，报告了较高的参与率，用户每周参加几次，这既是因为膳食质量又是因为社会环境。相比之下，案例D的每日出勤率较低，通常低于十人，原因是膳食种类有限、距离远，以及认为物无所值。案例B报告了适度的利用率，但指出许多老年人只是偶尔使用该服务——当家庭成员无法提供照料时。
（2）营养支持
可及性vs. 充足性。所有四个食堂都旨在提供负担得起、安全和营养均衡的膳食。然而，在成本覆盖率和文化可接受性方面出现了差异。（1）案例A和案例C最好地解决了可负担性问题，其中补贴针对低收入或体弱的用户。在案例D中，缺乏有针对性的补贴导致一些无力承担定期膳食的用户被排除在外，尽管总体定价较低。（2）感知质量和可接受性各不相同。在案例B和案例D中，用户抱怨膳食“过于清淡”或重复，从而降低了满意度。在案例C中，当地的酌处权允许菜单反映文化偏好，从而改善了用户体验。这些差异表明，营养支持不仅是价格的函数，而且是膳食设计和补贴目标定位方面的地方灵活性的函数。
（3）社会参与
基础设施和整合至关重要。案例A和案例C中的食堂成功地充当了社交中心。它们与社区活动中心位于同一地点，创造了老年人可以在膳食之外进行互动的非正式空间。相比之下，案例B和案例D缺乏这种整合；食堂通常是孤立的或设备极少，导致用户互动有限。这突出了空间设计和与更广泛服务的整合对于实现膳食服务的社会参与功能至关重要。
（4）用户自主性
不仅仅是自愿参与。在所有案例中，参与都是自愿的。然而，用户的影响力程度不同。（1）在案例A和案例C中，用户报告说能够对菜单提出反馈或要求更改时间，这反映了程序上的灵活性。（2）在案例B和案例D中，服务受到严格的标准化，用户在膳食的提供方式上几乎没有发言权。因此，自主性不仅仅是选择加入或退出的能力，而是用户是否可以根据自己的喜好来塑造服务交付——这只有在更多本地治理的环境中才得以实现。
这些模式不仅反映了可负担性和质量，而且还反映了用户对服务与其需求和偏好相符的感受程度。有限的灵活性、薄弱的沟通或缺乏个人相关性降低了使用率，即使膳食有补贴也是如此。这强调了仅有可及性并不能保证参与；有意义的利用取决于服务的感知有用性和尊严。
虽然所有站点都满足了基本的营养需求，但只有那些具有更多地方酌处权和服务整合的站点才能实现更广泛的以用户为中心的社会参与和自主性目标。SASF通过表明用户结果不仅取决于服务的可及性，而且取决于机构设计、响应能力和物理基础设施，从而有助于解释这些差异。
2.服务可持续性：财务和运营可行性
本节分析了农村老年食堂如何在财务和运营限制下维持服务提供。借鉴SASF的第二个维度——服务可持续性——我们发现，不同模式不仅在如何获得资源方面有所不同，而且在财务设计如何与定价自主权、收入创造和服务适应性相互作用方面也有所不同。
（1）财务稳定受到谁控制资金以及风险如何分配的影响
案例B体现了一种集中式模式，该模式通过直接的政府投资提供机构稳定性。该模式拥有533.8万元人民币的运营补贴（覆盖75%的成本）和每个站点5万元至15万元人民币的资本补助金，从而可以进行长期规划。但是，它几乎没有将财务风险转移给服务提供商，并且为他们提供的定价酌处权也很少。僵化的预算结构阻止了运营商对当地通货膨胀或用户需求做出反应。正如一位工作人员所观察到的那样，“我们无法更改价格或供应商——即使我们想改进”。
相比之下，案例A将公共投资与商业伙伴关系相结合。政府提供适度的赠款（6万元至10万元人民币），而私营餐厅提供服务，为老年用户提供补贴餐（20-50%的折扣）。该模式将国家的财政负担降低了40%，但引入了市场风险。当游客流量下降时，一些供应商撤出了——从而扰乱了服务的连续性。这里的可持续性较少依赖于机构资金，而更多依赖于维持消费者需求和交叉补贴。
案例C反映了一种分散的、社区主导的模式，该模式依赖于非正式的财务多元化。当地设立的“幸福基金”每年提供12万元人民币（占成本的60%），其余部分来自附近的工人。这种结构实现了社区所有权和资源的响应性使用——但非常脆弱。当一位主要捐助者在2023年减少捐款时，膳食服务从每天下降到每周三天。
案例D是一种混合安排，将财务责任分摊到四个来源：乡镇补贴（25%）、实物村庄支持、用户预付款（45%）和企业捐赠（30%）。尽管实现了多元化，但缺乏协调机构造成了行政负担和不可预测的现金流。正如一位运营商所说，“管理不同的收入来源就像同时处理四个没有计算器的帐户”。
表2总结了每个案例的财务和运营特征，说明了资金构成、定价策略和当地酌处权如何相互作用以塑造可持续性结果。
这些案例表明，财务可持续性不仅关乎总资金量，还关乎制度设计。集中式资金（案例B）创造了可预测性，但抑制了当地的倡议。社区主导和混合模式（案例C和案例D）允许响应性，但在捐助者参与或用户需求下降时会带来风险。案例A试图平衡两者，但市场逻辑引入了波动性。
（2）运营可行性取决于服务模式如何将劳动力结构与适应性对齐
案例A通过季节性采购策略和双重定价实现了成本控制。然而，18%的受访用户仍然觉得膳食难以负担，这表明私营部门的效率可能无法完全解决公平差距。案例B的运营一致性以牺牲灵活性为代价。由于规定性的结构，工作人员无法轻易修改膳食时间表或处理投诉。
相比之下，案例C大量依靠志愿者和分层定价（根据年龄分别为5/3/0元人民币），这使得能够根据当地需求进行调整，但在人力资源方面却很脆弱。设备故障需要特别筹款。案例D的非正式人员配置和免租模式使成本保持在较低水平，但人员配置不规律，并且调整——尽管在技术上是可行的——受到有限能力的限制。
所有模式之间的权衡是显而易见的：结构化系统能够实现规模和稳定性，但抑制了响应能力；分散式或与市场挂钩的模式促进了适应性，但更难以为继。SASF有助于揭示不仅必须根据成本覆盖率来评估财务和运营可行性，而且还必须根据系统在不损害用户访问或服务连续性的情况下缓冲冲击并在各个参与者之间公平分配风险的能力来评估。
3.治理适应性：结构、权力和地方酌处权
本节探讨了治理安排如何塑造四个食堂模式中的服务提供，重点关注SASF的第三个维度：治理适应性。这包括决策中的酌处权程度、主要利益相关者的作用以及服务在不同制度安排下调整适应当地情况的程度。表3概述了四个案例的治理和运营逻辑，我们将在下文进行更详细的讨论。
（1）治理结构和地方酌处权
食堂在正式的合同关系和机构配置方面有所不同。案例B采用了一种完全集中式的模式：县级政府资助和管理与私营运营商的服务合同，从而实现了跨多个站点的运营标准化。虽然这确保了一致性和覆盖率，但运营层面的酌处权却极小。正如一位工作人员所指出的那样，“我们必须遵循协议——几乎没有调整空间”。
相比之下，案例A使用了一种半正式的平台模式。乡镇政府提供建设补助金并协调服务网络，但商业运营商自主管理日常服务。这种混合方法允许企业调整定价和菜单，在国家指导与市场响应能力之间取得平衡。
案例C采用了一种完全本地化的治理模式，其中村集体领导运营，没有外部合同义务。决策仍然高度分散，从而可以根据用户偏好定制服务和进行调整，但缺乏正式的监督。案例D遵循一种松散协调的公私合作模式，涉及乡镇政府、村委会和私营企业家。虽然具有适度的灵活性，但该模式存在问责制不明确和长期规划能力薄弱的问题。
（2）利益相关者的角色和协调
利益相关者的参与在深度和形式上各不相同。案例C具有最具包容性的结构，动员了村干部、退休专业人士、志愿者和当地企业捐助者。正如一位当地领导所说，“我们共同建设了这一切——老年人、工人和社区都做出了贡献”。在案例A中，餐馆自愿加入，动机是交叉补贴的商业机会。案例B几乎没有涉及非政府行为者；主要的利益相关者是县级官员、私人供应商和工作人员。在案例D中，乡镇官员、村干部和私人运营商之间的非正式合作维持了运营，但缺乏制度协调。
（3）治理中的响应能力和灵活性
案例A和案例C表现出高度的响应能力。食堂可以根据季节性需求、用户反馈和人员配置限制来修改运营。然而，在案例B中，严格的采购和人员配置程序几乎没有留下适应空间。一位运营商解释说，“即使我们想改进，我们也无法更改供应商或时间表”。案例D提供了非正式的灵活性，但缺乏始终如一地响应用户需求或服务中断的能力。
这些发现表明，治理适应性不仅受到权力下放的影响，还受到角色定义清晰程度和利益相关者协作有效性的影响。诸如案例B之类的模型优先考虑政策合规性和统一标准，从而提供财务稳定性和广泛覆盖范围，但限制了当地的倡议。案例A和案例C优先考虑灵活性——通过商业逻辑或社区自主性——但在监管一致性和长期机构可持续性方面面临权衡。案例D代表了一种混合模式，它融合了非正式的公私合作，在松散结构的治理框架内提供了适度的灵活性。
最终，这些结构差异不仅影响了服务的提供方式，还影响了服务的包容性、响应性和可持续性。SASF有助于阐明治理的制度设计——包括其结构、协调机制和适应性——直接影响着老龄政策目标是否可以转化为有意义的当地成果。
讨论和结论
本研究旨在考察中国农村和小城镇地区如何实施中央政府指导的为老年人提供食品的政策，重点关注治理、可持续性和用户体验。我们使用可持续老龄服务框架（SASF）分析了四种对比鲜明的食堂模式，并确定了中央授权与地方适应之间的关键权衡。
1.主要发现与理论贡献
我们的研究结果为文献的几个方面做出了贡献并进行了扩展。首先，许多国际上关于老年人膳食服务的研究都集中在营养成果和服务可及性上（例如，Gadbois et al., 2024; Sugiyama et al., 2023; Wang et al., 2020），但较少关注支持长期服务可行性的制度安排。本研究通过将以用户为中心的结果与运营和治理结构联系起来，从而弥补了这一差距，表明服务的可及性并不一定转化为利用率或满意度。例如，尽管所有四个案例在形式上都达到了覆盖目标，但实际的使用情况受到用户对膳食质量、个人自主权和社会价值的看法的影响。正如Pankhurst等人（2023）所指出的那样，这些模式突出了程序灵活性和文化响应能力在维持参与方面的重要性。
其次，我们的研究结果为分散或混合治理模式下的公共服务提供工作做出了贡献。早期的研究强调了共同生产和跨部门合作在老龄化政策方面的潜力（例如，Chon et al., 2024; Komp-Leukkunen et al., 2024; Mok et al., 2020）。我们的研究支持这些观点，同时也说明了不同的治理模式是如何受到资源限制和制度能力的影响，以及它们如何在实践中应对这些挑战。例如，案例C中由村庄主导的模式说明了社区动员和非正式融资如何产生高度的合法性和响应能力——但同时也带来了财务脆弱性和倦怠的风险。相比之下，案例B例证了国家资助模式的稳定性，但也表明了僵化的结构如何抑制服务响应能力和当地适应性。
第三，该研究有助于对可持续社会服务融资的辩论。虽然文献经常倡导多元化的收入来源（Fang & Li, 2023; King et al., 2024），但很少有研究探讨这些收入来源如何在农村或资金不足的环境中发挥作用。我们的研究结果表明，仅靠多元化并不能保证可持续性。例如，案例D依赖于多种收入来源，但缺乏协调机制，而案例A的基于市场的模型容易受到需求波动的影响。这些观察结果强化了结合制度设计和当地环境来分析财务策略的必要性。在案例A中看到的商业交叉补贴逻辑与混合市场老年护理的国际发现一致Middleton等人(2022)，但其有效性在很大程度上取决于整合和稳定的需求。
2.跨案例综合分析和SASF的未来发展
在本研究中，SASF既是一种概念工具，也是一种分析工具。它围绕三个相互关联的维度构建了我们对老年食品供应的分析：以用户为中心的结果、服务可持续性和治理适应性。该框架揭示了重要的实施权衡——例如，在营养获取方面成功的模式可能仍然在自主性或社会包容性方面存在不足。研究结果还表明了潜在的改进，例如整合反馈循环，以捕捉治理僵化如何损害用户满意度和运营可行性。
为了在不施加规定性指标的情况下支持跨案例综合分析，我们引入了两种与SASF维度对齐的解释性启发式方法：高效的系统和有韧性的系统。
高效的系统是指在SASF各个维度上实现与用户为中心的结果对齐的系统——即营养支持、社会参与和自主性。在这种情况下，效率不是指效率或规模，而是指有意义且经济地满足用户多样化需求的服务的平衡交付。
有韧性的系统是指那些能够保持服务质量和连续性以应对外部压力因素的系统，例如资金波动、人口结构变化或制度变革。在我们的研究中，韧性与多元化的资金基础、适应性强的运营安排以及强大的当地合法性相关联。
这些概念被构建为解释性工具，而不是评估标准。SASF并非旨在对模型进行排序或评判，而是为支持反思性的、对情境敏感的学习。至关重要的是，它补充而非取代参与式和共同设计的服务开发。
虽然本研究追溯了这四种服务模式中所蕴含的各种优势、局限以及权衡因素，但我们并未进行基于分数的比较。这是一种有意为之的方法选择。将复杂的、取决于具体情境的研究结果简化为数字评分，有可能过度简化服务的实际情况，并歪曲用户体验。而且，正如我们的研究结果所表明的那样，以用户为中心这一点不能仅仅依据设计意图来进行评估，而必须参考实际使用模式和用户视角。
要开展结构化评估，就需要共同设计指标——与老年人、服务提供者以及地方层面的政策制定者合作制定——以确保评估标准能够反映实际生活中的优先事项、文化期望以及情境限制。《老年人服务评估框架》（The SASF）为此类工作提供了一个起点：它为参与式评估流程搭建了一个框架，该框架支持进行结构化比较，同时保留地方意义和合法性。
3.政策启示
在实践中，我们的分析产生了三个关键的政策建议：（1）协同治理结构：鼓励促进行政级别和部门之间的协调与共同治理的治理安排。政策不应强制规定每个政府层级的固定角色，而应使地方政府、社区组织和一线工作人员之间建立灵活的伙伴关系，以使服务设计和服务提供适应当地需求。（2）混合融资机制：促进将稳定的公共支持与本地适应性强的共同融资机制（例如用户捐款、基于绩效的激励措施和社区筹款）相结合的融资安排，同时认识到特定背景的限制。（3）制度化的用户参与：促进共同设计流程和参与性机制（例如服务委员会或社区研讨会），使老年人和服务用户能够影响有关菜单、定价、时间表和交付形式的决策。这既增强了程序公正性，又增强了长期参与度。
4.比较相关性
最后，虽然本研究立足于中国背景，但其研究结果与全球南方所面临的挑战产生共鸣。在阿根廷和南非等国家，老年食品服务通常依赖于基于捐赠的模式或志愿劳动，并且在用户需求、财务可持续性和机构能力之间面临类似的紧张关系（de la Paz, 2025; Nkurunziza et al., 2023）。SASF提供了一个可转移的框架，用于检查这些动态。通过将以用户为中心的结果与治理和融资维度相结合，它提供了一种工具，可用于指导比较研究并支持在情境上具有扎根性且在制度上具有弹性的老龄化服务的共同设计。
本研究通过分析中国农村如何调整中央指导的老龄服务政策，为福利治理文献做出了贡献。我们的研究结果并非将实施视为自上而下的执行，而是强调了服务交付的协商性质，这种性质受到地方酌处权、行政能力以及对用户需求的响应能力的影响(Imperial, 2021; Sabatier, 1986)。
我们通过展示不同的治理安排如何管理财务可行性、用户包容性和机构适应性之间的紧张关系，扩展了关于混合治理的辩论。这些动态表明，混合模式可以具有韧性，尤其是在嵌入式用户参与和迭代学习的支持下(Komp-Leukkunen et al., 2024; Pearson et al., 2024)。 可持续老龄服务框架（Sustainable Ageing Service Framework, SASF）提供了一个结构化的、非规定性的视角，用于探索这些权衡。它没有施加固定的基准，而是通过将用户成果与治理和可持续性考虑因素联系起来，从而支持跨不同情境的反思性分析和对话。
未来的研究可以将SASF应用于其他领域——例如长期护理或农村卫生——以及包括中国西部和全球南方在内的研究不足的地区(de la Paz, 2025; Nkurunziza et al., 2023)。混合方法和纵向研究将进一步阐明共同治理和适应性实践如何随着时间的推移而演变。虽然我们的四个案例研究提供了丰富的见解，但它们反映了特定的区域和政策背景。更广泛的比较工作对于测试SASF的适用性并加深对什么使老龄服务在各种环境中既可持续又有意义的理解至关重要。
文章来源
Luo, Y., Li, B., & Gong, S. (2025). Exploring Sustainable Ageing Services: the Case of old-age canteens in rural China. Journal of Asian Public Policy, 1–15.
https://doi.org/10.1080/17516234.2025.2533834
转载自：公众号JAPP Digest