我院副院长何文炯教授的文章《完善社会保障制度 提高人民生活品》刊发于《学习与探索》2024年第12期，与读者分享。
转载自：学习与探索
何文炯 浙江大学公共管理学院教授。中国社会保障学会副会长，浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任、老龄和健康研究中心创始主任、共享与发展研究院副院长。主要从事社会保障、风险管理和公共服务研究。主持国家自然科学基金重大项目、国家社会科学基金重大项目以及中央部委和省级政府委托重大项目19项，出版著作教材6部，发表学术论文120余篇，科研成果获得省部级一等奖5项。在本刊发表的论文有：《农民社会养老保障：“老年津贴+个人账户”》（2009年第4期）。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“人口老龄化与长寿风险管理的理论与政策研究”（13&ZD163）。
编者按：党的二十届三中全会擘画了进一步全面深化改革、推进中国式现代化的宏伟蓝图，聚焦提高人民生活品质是进一步全面深化改革，更好适应我国社会主要矛盾变化，推动高质量发展的必然要求，也是让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民的必然要求。从社会学的视角来看，进一步完善社会政策顶层设计，是提高人民生活品质和幸福感的主要路径。有鉴于此，本期以“聚焦提高人民生活品质”为主题刊发一组笔谈，以飨读者。
何文炯：《完善社会保障制度 提高人民生活品质》，《学习与探索》2024年第12期，第26—29页。
“中国式现代化，民生为大。”党的二十届三中全会把“提高人民生活品质”作为进一步全面深化改革的“七个聚焦”之一，充分体现了“以人民为中心的发展思想”。社会保障是关乎民生福祉的基础性制度安排，因而社会保障制度及其运行情况直接关系人民群众的生活品质。改革开放以来，国家在社会保障领域进行了一系列改革探索，实现了制度转型和惠及范围扩展，为提高人民生活品质作出了重要贡献。同时也应该看到，现行社会保障制度存在诸多不足，与人民群众的期待和国家发展的目标还有差距，因而需要通过深化改革，完善社会保障制度，为提高人民生活品质作出更大的贡献。
一、完善社会保障项目体系，使社会成员的基本风险得到有效保障
经过70多年的建设和改革，我国已经形成了一套具有中国特色的社会保障体系，有力地促进了社会成员生活质量的提高。同时需要注意到，现行社会保障体系存在两个方面的问题：一是社会变迁引起了社会成员基本风险变化，而现行社会保障体系未能全面跟进；二是部分社会成员的社会保障项目偏少、待遇偏低。因此，要基于对社会成员基本风险的分析，按照国民社会保障权益平等的原则，重新审视现行社会保障项目体系，使之能够覆盖现阶段社会成员的基本风险，并努力适应未来经济社会的发展变化，因而现行社会保障项目体系有待完善。
一是建立面向全民的长期照护保障制度。随着人口老龄化和高龄化程度不断加深，失能人员的数量和占比正在逐步提高，同时由于家庭规模逐步缩小，家庭对失能人员照护服务能力下降，又由于失能者对生活质量要求提高，这就构成了对社会化、专业化照护服务的持续性需求。因此，国家需要在支持社会化照护服务产业发展的同时，加快建立健全长期照护保障制度。社会化照护服务是需要成本的，这就需要从总体上估算失能者所需社会化照护服务的需求量以及需要为之支付的总成本，并采用合理有效的筹资机制筹措相应的资金，以覆盖前述所需要的照护服务总成本。过去我国在长期照护保障领域关注的重点是残疾人和家庭经济困难的失能老人。前者是指残疾人两项补贴中的残疾人护理补贴制度，2015年已经在全国普遍实施；后者是指《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中提出的家庭经济困难老年人养老服务补贴政策，由于各种原因，部分地区未能有效实施这项补贴政策。2016年开始，有关部门在部分地区开展长期照护保险试点，取得了一定进展，但多数试点地区的这个项目仅面向职工基本医疗保险的保障对象，其他社会成员无法参加。因此，需要加快建立面向全体社会成员的长期照护保险制度，有效提高失能者及其家庭对社会化照护服务的购买能力。
二是将就业保障权益扩展到全体劳动者。就业是民生之本，任何人成年之后都需要通过就业获得劳动报酬和发展机会，从而具备满足自身生活需要和承担家庭责任的能力，并为社会作出相应的贡献。只有适合于劳动者自身的稳定就业，才能使其获得持续的生计保障，这是提高人民生活品质的基础。因此，国家需要通过有效的制度安排，保障劳动者的各种权益，如就业权益、薪酬权益、职业伤害保障权益等。在经济增幅下行压力较大的背景下，就业机会减少、创业难度增加，更应该重视劳动就业领域的社会保障问题。过去的就业保障，各级政府重点关注本地城镇劳动者，较少关注农村劳动力的就业问题。农村劳动者很少接受政府有关部门提供的就业帮扶。至于没有本地户籍的外来劳动者，只有与用人单位有清晰劳动关系的劳动者，才能得到政府相关保障制度的保障，如劳动关系维护、薪酬保障和职工社会保险。因此，需要按照劳动者权益平等的原则，把就业保障权益扩展到全体劳动者，当前的重点是要为农村劳动者和城镇非户籍常住劳动者提供就业帮助。与此同时，要改进职业伤害保险和失业保险的制度设计，使全体工薪劳动者都能够顺利纳入这两项制度保障之中，当前的重点是扩大失业保险覆盖范围，有效解决灵活就业人员、新业态从业人员和各类非正规就业者的职业伤害保障问题。
三是健全旨在促进生育的社会保障项目体系。近年来，我国的生育率持续下降，必须引起高度重视。影响生育的因素很多，社会保障制度是其中之一。现行生育保障制度主要面向工薪劳动者，实际上仅覆盖具有清晰劳动关系的那部分劳动者，其他多数社会成员缺乏这种保障。2023年底，全国参加生育保险的人数仅有24903万。为此，需要确立全体社会成员平等的生育保障权益。在生育保障方面，需要在基本公共卫生服务的基础上，重点解决两个问题：一是生育医疗费用，二是生育期间女性及其配偶的收入损失。根据前些年生育保障制度改革精神，前者已经纳入基本医疗保险的范畴，但后者还没有得到有效解决，尤其是没有清晰劳动关系的劳动者。因此，需要设置面向全民的生育津贴制度，使全部生育者都能够得到生育期间的收入补偿，以确保其基本生活，安心生育子女。还需要指出的是，面向儿童的福利制度，不仅关系儿童的生存和发展权益，而且也是影响育龄家庭决策的重要因素，从而影响全社会的生育率。从现行儿童福利项目设置来看，除了义务教育制度外，其他项目基本上是基于家庭责任而设置的，即只有家庭出现特殊困难时，政府才提供帮助，一般家庭均由自己承担几乎全部育儿责任。因此，要在明确并落实家庭育儿责任的基础上，通过完善儿童福利制度，逐步增加国家和社会的育儿责任。当前的重点是，尽快建立托育照护制度和儿童津贴制度，以减轻婴幼儿养育和青少年教育的家庭负担。
二、改进社会保障制度设计，使社会成员对基本保障有稳定的预期
社会保障制度是长期性制度安排，不仅需要科学合理的设计，而且需要保持持续有效的运行。只有这样，才能为全体社会成员提供稳定的预期，才能成为提高人民生活品质的重要基础，才能为国家治理现代化作出积极的贡献。社会保障领域的现行各项制度是改革开放以来逐步形成的，并在适应社会主义市场经济体制的过程中促进了人民生活品质的提高。同时应当看到，由于制度设计缺陷和运行环境发生变化，其中部分项目的设计难以适应社会现实和未来社会发展趋势，必须进行改革。
一是稳步提高部分项目的社会保障待遇水平。由于历史和现实的诸多原因，我国社会保障领域采用分类保障的制度安排，即不同的人群适用不同的制度，而这些制度的待遇水平有较大的差距，这就使得部分社会成员的社会保障待遇相对较低，难以满足其基本风险保障需要，因而在一定程度上影响着这些社会成员的生活品质。所以，要以社会成员基本风险保障需求分析为基础，按照国民社会保障权益平等的原则，审视现行社会保障体系，重点揭示社会保障体系中哪些项目、哪些人群的保障待遇难以适应提高人民生活品质的要求，通过增加资源投入，或通过制度改革优化资源配置，使社会保障领域的各项制度能够有效承担起应有的职责。当前的重点是，稳步提高以农民为主体的城乡居民基本养老金给付标准、城乡居民基本医疗保险待遇水平；积极探索城乡居民基本医疗保险与职工基本医疗保险、城乡居民基本养老保险与职工基本养老保险的制度整合；将长期照护保障制度的惠及面扩展到农村和职工之外的全体社会成员；在有效确定基本医疗保障责任范围的基础上，积极推动基本医疗保险由基金责任封顶制转向个人支付责任封顶制，从根本上解决因病致贫、因病返贫的社会现象。同时，按照抑峰填谷的思路，严格控制高保障待遇群体的社会保障待遇，逐步缩小群体间的社会保障待遇差距，将更多资源投向低保障群体。
二是增强社会保障制度对经济社会发展的适应能力。社会保障制度植根于经济社会运行体系之中，只有与经济社会发展趋势相适应，才能为提高人民生活品质提供有效保障。现行社会保障体系中部分项目的制度设计完成于20世纪末，20多年来，经济社会发展了深刻变革，而这些项目基本上没有太多调整，运行过程中表现出种种不适应，因而这些制度的设计需要改进。例如，面向工薪劳动者的现行职工社会保险5个项目，制度初建时主要基于当时的劳动力市场，适合于有清晰劳动关系的劳动者。而今劳动力市场发生了许多重要变化，如民营企业大量增加、员工的流动性增强、灵活就业和非正规就业人员增多，尤其是新业态出现后新业态从业人员不断增加，他们难以顺利进入职工社会保险体系。2023年底，全国就业人数74041万，其中二三产业从业人数57160万，但参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的在职人员则分别为37925万、27099万、30174万、24373万和24903万。因而需要改进制度设计，使全体工薪劳动者均能纳入职工社会保险体系。再如，随着劳动力市场一体化，人口流动增多，我国人口的空间结构发生了重大变化，但现行社会保障领域的许多项目仅面向本地户籍居民，这就使得大量非户籍常住人口难以在其实际居住地享受社会保障待遇。因此，要通过合理而有效的利益协调机制，逐步降低社会保障制度的户籍关联度。 三是增强社会保障制度的可持续性。社会保障关乎全体社会成员的切身利益，其制度安排和运行过程直接影响每一个社会主体的行为选择，这就需要全社会的参与和配合。但现行社会保障领域的部分项目，群众的知晓度和理解度都不高，因而在运行过程中的配合度不足。同时，若干重要的社会保险制度，其基金难以实现收支长期平衡，这不仅增加了财政兜底压力，而且在一定程度上影响着社会成员对这些项目的信心，从而影响他们的生活品质。为此，需要改进社会保障制度设计，增进社会成员对社会保障制度的理解度和信任度，从而增强参与社会保障事业、履行社会保障责任、依法享受社会保障权益的自觉性。例如，现行职工社会保险的用人单位缴费负担过重，大多数企业难以承受，直接影响着就业和创业，进而不利于提高人民生活品质，因而需要改变制度定位，按照“保基本”的原则，控制待遇增长幅度，保持合理水平，从而维持用人单位缴费负担的适度性，既有效保障劳动者的基本需要，又能促进就业创业，为社会成员提供更多的发展机会。又如，社会保险精算制度缺失，降低了这些制度设计和运行过程的科学性，也降低了公众对这些制度的信赖度，因而必须加快建立社会保险精算制度，科学监测社会保险基金风险，及时采取有效措施，确保社会保险制度长期持续健康运行。
三、提高社会保障服务质量，使社会成员有更好的服务体验
社会保障制度的目标是，通过为社会成员提供有效的基本风险保障，以提高人民群众的生活品质，从而促进社会稳定和谐、国家长治久安。而社会成员对社会保障的理解，不仅是社会保障制度为其提供的稳定预期，而且还有社会保障经办机构所提供的经办服务和资金给付，以及有关机构所提供的相关服务得到切身的体验。因此，社会保障服务不仅影响社会保障制度运行效率，而且影响社会成员对社会保障制度的感受，从而影响他们对社会保障制度的理解、认可和持续参与，进而影响社会保障整体目标的实现。改革开放以来，国家在组织实施社会保障制度改革的同时，注重社会保障经办服务和相关服务质量的提高，但这些服务与人民群众的要求还有提高的空间。因此，要进一步提高社会保障服务的质量，使社会成员对社会保障有更好的服务体验。
一是逐步健全社会保障服务规范。现行社会保障经办服务和相关服务规范已经发挥了积极作用，但需要结合经济社会发展和群众的建议和诉求，按照程序简约、方便群众、相对稳定的原则，不断健全和优化这些规范。就经办服务而言，现阶段的重点是，按照“最多跑一次”的原则，进一步简化社会保障经办流程，为社会成员和用人单位提供更多的方便；在优化全国统一社会保险公共服务平台运行机制的同时，尽快将尚未进入这一平台的社会保险项目全部纳入，再积极创造条件，把社会救助、特殊群体公共福利和军人优抚等项目纳入这个服务平台，逐步形成统一的社会保障公共服务平台。就医疗、照护、教育培训等相关服务而言，需要把社会保障制度与相关行业的服务规范有机结合起来，形成既符合社会保障制度目标、又适合相关行业运行特点且方便人民群众的服务规范，由社会保障经办机构与相关行业组织协商确定。
二是积极推进社会保障服务标准化。作为基本公共服务体系中的一个重要领域，社会保障服务可以按照“以标准化促进均等化”的思路积极推进标准化。就社会保障经办服务而言，需要有经办服务流程标准、经办服务质量标准、社会保障信息采集标准、社会保障权益查询服务标准、社会保障经办服务绩效考核标准、群众满意度评价标准等。就社会保障相关服务而言，需要建立相关服务供给者资质标准和服务标准。从事某一领域社会保障相关服务的机构，如医疗服务机构、药事服务机构、照护服务机构、教育培训机构、劳动关系协调和仲裁机构等需要有相应的资质，其工作人员需要相应的专业技能，这些都需要设定相应的标准。这些专业领域的每个服务项目都要有明确的质量标准，使服务供给者能够遵循、服务接受者能够体验，而且能够接受第三方的客观评估。例如，基本养老金发放的准确性和及时性，医疗服务和药事服务过程的规范性和服务质量，养老和儿童照护服务过程中的生活照料、膳食服务、洗理服务、心理服务等。
三是不断提高社会保障服务的科学技术水平。社会保障制度运行和服务供给是一个庞大而复杂的运行体系，不仅需要科学合理地设计各主体的职责定位和合作机制，而且需要采用先进的技术手段。就社会保障经办服务而言，需要采用先进的信息技术，以提高服务的精准度、降低服务供给的成本，并方便各类服务对象。就社会保障经办机构与相关行业服务机构的合作而言，也需要采用先进的信息技术进行有效的联结，以降低沟通成本和协调成本，实现信息互联互通共享、工作互相支持配合，这里的关键是要尽快破除部门之间的藩篱。特别需要指出的是，由各专业机构提供的社会保障相关服务，都有独特的专门技术，而这些技术都在不断地进步之中，因而社会保障部门及其经办机构需要满腔热忱地支持相关专业机构采用先进的技术和方法，提高服务质量、降低服务成本，增加群众的满意度，从而提高人民生活品质。
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【责任编辑：朱 磊，张斐男】
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