2024年12月14日，首届“收入再分配·西塘论坛”在嘉兴市嘉善县祥符荡科创绿谷成功举办。本次论坛由浙江大学长三角智慧绿洲创新中心、上海财经大学中国公共财政研究院、浙江大学共享与发展研究院联合主办，浙江大学长三角智慧绿洲创新中心未来区域发展实验室（共同富裕研究中心）承办。以“优化收入分配政策，构建公平效率社会秩序”为主题，来自浙江大学、上海财经大学、复旦大学等国内知名高校的专家学者以及嘉善县政府部门代表展开了深入探讨。
专家观点
中国社会保障制度收入再分配功能分析
何文炯
浙江大学共享与发展研究院副院长、民生保障与公共治理研究中心主任
众所周知，社会保障与收入分配领域的研究颇为丰富，多数研究聚焦于社会保障领域某项制度运行的收入分配效应分析。今天，我着重探讨社会保障制度功能定位、制度设计和制度运行过程中出现的问题。总体而言，中国现行社会保障制度在改善收入分配方面所发挥的作用不够理想，个别项目甚至产生了负面效应。
社会保障的重要性，众所周知，无需多言。面对现实中的诸多问题，许多人建议通过加强社会保障来改善中国的收入分配状况。对此，我不全赞同。事实上，早在十多年前，我和张翔教授就专门写过一篇文章，其主要观点是，中国社会保障要加强，但更要改善。因为现行社会保障体系中许多项目的制度设计存在严重的缺陷，因而重要的是改进制度设计。如果在一个比较差的制度上加强，则越是加强，其结果越是走向反面，也就是对收入分配改善的贡献越小，甚至会产生反面的效应——扩大贫富差距。所以，要说加强社会保障，应当是加强制度设计比较好的那些社会保障项目。
一、社会保障及其功能定位
社会保障是指国家通过立法，实现国民收入再分配，为社会成员基本风险提供基本保障的一系列制度安排。因此，理解社会保障需要把握四个关键词：基本风险、基本保障、国民收入再分配、法律规范。从社会功能来看，社会保障的第一大功能是为社会成员提供基本风险保障，即当社会成员遭遇基本风险事故时，由政府的社会保障部门或其经办机构或其相关服务机构为其提供资金给付或相关服务，以确保其基本生存、基本发展和基本尊严，使社会成员对未来基本生活有稳定的预期。社会保障的第二大功能是改善全社会的收入分配，这是因为社会保障制度设计采用了互助共济的基本原理。
社会保障有广义和狭义之分，广义的社会保障由基本保障和补充性保障两个层次，其中基本保障即狭义的社会保障，由政府依据国家法律组织实施，其职责是为社会成员的基本风险提供基本保障。基本保障项目及其保障待遇水平，须根据社会成员基本风险保障需求和政府职责，通过法定的程序确定。基本保障项目的筹资可以采用财政方式，也可以采用保险的方式，后者通常称为社会保险。补充性保障则是社会成员的自主、自愿行为，由民间的营利性或非营利性机构组织实施，旨在满足社会成员的个性化风险保障需求。一般地说，拥有补充性保障者往往是中高收入群体，因为补充性保障的成本需要完全自费。因此，考量社会保障制度的收入再分配功能和绩效，主要是考量基本保障制度的收入再分配功能和效应。
二、现行基本养老金制度的收入再分配功能分析
基本养老金是惠及面广泛、所需资金量庞大、社会关注度最高的基本保障项目，旨在保障社会成员年老之后有一笔稳定的收入，确保其具有购买基本生活资料的能力。因此，基本养老金制度是国家防止老年贫困的一项基础性制度安排。然而，我国原先的基本养老金制度仅覆盖体制内人员，最近20多年来其覆盖面才逐步扩大到其他社会成员。目前，我国基本养老金制度有两个：一是面向工薪劳动者的职工基本养老保险制度；二是面向其他社会成员（农民为主体）的城乡居民基本养老保险制度。客观地说，相对于过去而言，这已经是很大的进步了。但是，从社会保障权益平等的视角考量，现行基本养老金体系还存在明显的缺陷，其公平性不足、可持续性不强、制度运行效率不高，而且其收入再分配功能也不甚理想。
首先，退休职工与老年居民的基本养老金待遇差距过大。先看职工基本养老保险制度，退休职工的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成，对于“中人”而言，还有一项过渡性养老金。再看城乡居民基本养老保险制度，老年居民的基本养老金也是由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。就基础养老金而言，退休职工的基础养老金与社会平均工资、本人在职时的工资水平和缴费年限等因素有关，因而能够随社会平均工资增长而提高；而老年居民的基础养老金来自于国家财政，其增长幅度受财政能力之制约。就个人账户养老金而言，其给付标准取决于个人的缴费积累及其记账利率。这两者之间，不仅个人缴费额及其积累额有较大的差距，而且人为的记账利率也有显著差异。按照现行规则，职工基本养老保险的个人账户记账利率显著高于城乡居民基本养老保险的个人账户记账利率，因此退休职工的个人账户养老金必定大大高于老年居民。此外，退休职工身故之后，其亲属可以一次性享受其丧葬费和抚恤金，但老年居民只有丧葬费而没有抚恤金，且老年居民的丧葬费给付标准也大大低于退休职工。由此可以看到，退休职工的基本养老金待遇大大高于老年农民的基本养老金。
还有一点需要指出，许多人认为，职工基本养老保险的资金主要来自于用人单位和职工个人的缴费，而城乡居民基本养老保险的资金主要来自于国家财政，据此他们认为老年居民比退休职工得到了国家财政更多的帮助和支持。事实上，职工基本养老保险制度得到的财政补助更多。根据有关部门公布的数据，可以列出城乡居民基本养老保险和职工基本养老保险这两个项目所得到的财政补助情况。从中可以看到，无论是总量还是人均，国家财政对退休职工的补助都大大高于对老年居民的补助。这就意味着财政在基本养老金领域的投入所产生的收入再分配效应是负面的。
三、若干问题讨论
（一）社会保障权益
讨论社会保障制度的收入分配功能，需要基于社会保障权益的理解。我国过去的社会保障体系重点关注体制内的劳动者，主要是国家机关、事业单位、国有和集体企业中就业的正式职工，这个群体的特点是工作比较稳定、社会地位较高，以农民为主体的其他社会成员几乎被排除在社会保障体系之外。改革开放以来，国家在社会保障领域进行了一系列改革探索，实现了制度转型和惠及范围扩展。由此看到，国民社会保障权益平等的理念开始得到部分贯彻。从这个意义上说，最近30多年来我国在社会保障领域的改革，为改善收入分配状况有积极的贡献。同时应当注意到，这种贡献还不够，需要进一步努力，因为国民社会保障权益平等的原则还没有全面落实，后面的道路很长，可以说任重道远。事实上，迄今为止，我国社会保障项目依然是制度分设，项目设置不同，待遇差距明显。我们必须认识到，政府依法组织实施的基本保障项目，都是国家基本公共服务体系中的项目，应当按照基本公共服务均等化的原则，确立国民的平等权益。
这里有一个基础性问题，即应当区分国民的社会保障权益与劳动者的社会保障权益。劳动者首先是普通社会成员，因而劳动者同时享有普通社会成员的基本保障权益和劳动者特有的基本保障权益。由此出发，普通社会成员的基本保障制度和劳动者特有的基本保障制度应当分别统一设置，即前者面向全体社会成员，不再区分劳动者与普通社会成员、城镇居民与农村居民、本地人与外地人，甲地区与乙地区；后者面向全体劳动者，不再以劳动关系为基础，不再区分工人与农民、正规就业与非正规就业、有雇主与无雇主从业者。
（二）社会保障项目设置
讨论社会保障的收入再分配功能，需要注意到社会保障项目的设置，如果项目设置不完备、群体之间的社会保障项目设置不同，则会直接影响整个社会保障体系的收入再分配功能。构建社会保障体系，需要基于社会成员基本风险保障需求的分析。社会成员面临哪些基本风险，国家就应该设置相应的基本保障项目。当然，这些项目的设置及其保障待遇水平的设定，需要按照法律规定的程序进行。就当今的现实而言，面向普通社会成员的基本保障项目偏少，需要尽快完善，重点是以下几项。
其一，生育保障主要解决生育医疗费用和生育期间的劳动收入中断问题，这是一项国民权益，应当面向全体社会成员。现行生育保障体系仅有生育保险一个项目，且仅限于有清晰劳动关系的劳动者，目前参保人数全国仅2亿多，这就意味着绝大多数社会成员缺乏生育保障。建议将生育医疗费用全部纳入基本医疗保险的保障范围，同时建立面向全民的生育津贴制度，不分城乡、不分社会成员的身份。
其二，长期照护保障也是一项国民权益，应当覆盖全体社会成员。失能风险是社会成员的一项基本风险，且随着人口老龄化和高龄化趋势加剧，越来越受到社会的重视。因而必须尽快建立覆盖全民的长期照护保障制度，不能仅仅在城市推行而忘了农村，也不能仅仅在职工中实施而忘了其他社会成员。
其三，在职业伤害保障方面，现行制度只有工伤保险一个项目，而工伤保险基于雇主责任，这就导致大量非正规就业者无法参保。这些年，外卖小哥等新业态从业人员的职业伤害保障问题受到较多关注，但一直没有得到有效解决。事实上，农民和其他各类没有清晰劳动关系的劳动者都有职业伤害风险，都需要职业伤害保障。因而需要在职业伤害保障领域进行创新，建立一套面向全体劳动者的职业伤害保障制度，确保每一个劳动者在遭受职业伤害时都能够得到有效的帮助。
同理，就业保障制度也应当覆盖全体劳动者。
最后，社会救助和特殊群体的福利制度也需要完善。当前，这些项目基本上以户籍为基础，即只有拥有本地户籍者才能享受保障待遇，非户籍常住人口无法在其实际居住地享受这些社会保障权益。为此，需要逐步降低这些社会保障项目的户籍关联度。与之相应的是，需要明确这些项目为中央事权，并建立能够协调地区之间利益关系的有效机制。
（三）社会保障待遇差距
社会保障项目设置不同，则社会保障体系的收入再分配功能不同。如果社会保障项目设置相同，但同类项目之间的保障待遇不同，则整个社会保障体系的收入再分配功能也不同。目前，我国基本养老金和基本医疗保障这两类项目已经在制度层面实现了全民覆盖，但由于制度分设而待遇有别，因而这两类项目的收入再分配效应也不理想。关于现行基本养老金体系的收入再分配功能，我们前面已经讨论过了。这里重点讨论基本医疗保障体系的收入再分配功能。
现行基本医疗保障体系由职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险和医疗救助三个项目，这里不妨仅讨论两个基本医疗保险制度。从这些年的统计数据分析，职工基本医疗保险的人均基金支出大约为城乡居民基本医疗保险人均基金支出的四倍左右。这说明职工与一般居民的基本医疗保障待遇有较大的差异。这就意味着基本医疗保险体系整体的收入再分配功能不够理想。
还需要注意的是，社会保障相关服务供给的不均衡也是影响社会保障收入再分配功能的一大问题。以医疗服务为例，城乡之间和地区之间的医疗服务供给能力存在差异，这种不均衡性不仅影响着社会成员健康权益的平等性，也影响着基本医疗保障的收入再分配功能。
最后需要强调的是，社会保障待遇与筹资之间存在着密切的关联。任何社会保障项目均贯彻“以支定收”的筹资原则，因而社会保障待遇高低直接决定着筹资水平的高低，即保障待遇高则需要筹资就多，保障待遇低则需要筹集的资金就少一些。因此，社会保障待遇必须适度。只有社会保障待遇适度，其筹资才能适度。社会保障待遇过高，则用人单位和老百姓的筹资负担就重。所以，作为一位理性的社会保障学者，我始终强调社会保障待遇的适度性，多年来，我一直强调，社会保障领域的每一个基本保障项目，都应当恪守“保基本”的原则。只有这样，社会保障制度才能有效维护社会公序良俗，才能实现基金收支长期平衡，才能保持永续运行，才能产生积极的收入再分配效应。
文章来源：“中国公共财政研究院”微信公众号