近日，我院院长李实的文章发表于《中国经济时报》，与各位读者分享！
健全保障和改善民生制度体系
编者按 党的二十届三中全会指出，在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。中国经济时报约请相关领域的知名专家深入解读认为，保障和改善民生是维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，是治国安邦的大问题。在进一步全面深化改革的推进下，大家期待中国社会保障的“大网”越织越密，越织越牢。
■李实
在过去40多年中，我国收入分配格局发生了很大变化，表现为两个不同阶段的变化特点。
第一个阶段，2008年之前，居民收入分配差距呈现出一个全方位扩大的过程，城市内部、农村内部、城乡之间、地区之间、人群之间收入差距都在扩大。全国城乡居民人均收入比率从1983年的1.82倍上升到2007年的3.14倍。
第二个阶段，2008年之后，全国收入差距先是出现了持续8年的缓慢下降，而在后续的几年中收入差距处于相对稳定状态，既没有延续之前的下降趋势，也没有出现新一轮收入差距持续扩大。
相对于第一个阶段居民收入差距的全方位扩大，第二个阶段收入分配的最大不同特点是城乡之间收入差距出现了持续15年的缩小过程，城乡居民人均收入比率从2007年的3.14倍下降到2023年的2.39倍。虽然城乡居民之间收入差距出现了一段时期的下降趋势，但现在的差距仍然偏大，同时全国收入差距仍较大，还存在不少收入分配的问题。这是党的二十届三中全会强调将“完善收入分配制度”“规范收入分配秩序、规范财富积累机制”，作为进一步全面深化改革重要任务的现实背景。
一、直面当前收入分配问题及其原因
我国收入分配中的许多不合理现象是长期累积下来的历史遗留问题，解决起来有很大难度。从根本上解决收入分配问题，首先需要清醒认识导致收入分配格局变化的主要因素。从理论上讲，影响收入分配格局变化的因素有两大类，一类是有助于缩小收入差距的因素，一类是扩大收入差距的因素。两大类因素相互作用的结果就是我们所看到的收入分配格局。近10年全国收入分配差距呈现相对稳定的情况，表明了两大因素基本上处于“势均力敌”的状况。
就全国居民收入差距而言，起到缩小作用的主要因素有三种：一是在各种惠农政策作用下城乡居民之间的收入差距持续缩小；二是快速城镇化带来农村劳动力转移，大幅度提高了农村居民的工资性收入；三是政府加大收入再分配政策的调节力度。
我国从2003年开始实施更多更加有效的惠农政策。特别是2003—2012年，中国政府加大了促进农村经济发展，提高农民收入的支持力度，先后出台了一系列惠农政策，如取消农业税和行政收费，实施农村义务教育学杂费减免，实行种粮补贴政策，制定农村居民最低生活保障制度，逐步建立新型农村合作医疗制度（新农合）和新型农村养老保障制度（新农保）。除此之外，2014年开始的精准脱贫战略，主要针对帮扶农村贫困人口和低收入人群，对提高这部分人群的收入起到了实质性影响。这一系列惠农政策和脱贫措施带来的一个明显效果是农村居民获得的公共转移性收入大幅度增长。
从国家统计局的住户调查数据可以看出，2003—2023年，农村居民转移性收入的名义年均增长率达到了19.5%，而同期的人均可支配收入的名义年均增长率仅为11%，前者比后者高出8.5个百分点。与此同时，农村居民的转移性收入占可支配收入的比重从4.8%上升到21%。虽然转移性收入有一部分是私人转移收入，但是公共转移性收入起到了明显的作用。
我们还应看到存在着一些扩大收入差距的因素，其中两大因素值得特别关注。
一是居民财产快速积累以及财产分配差距的扩大。居民财产与收入存在着密切的关联，是一种相互促进、相互强化的关系。在通常情况下，居民的财产积累主要来自收入增长，收入快速增长带来财产积累的不断增加；居民财产积累带来更多财产性收入，促进收入增长。过去20年，特别是城镇公有住房制度改革以来，我国居民财产价值急剧增加，其上升速度大大超过了居民收入增长，与此同时，居民财产性收入也快速增加。国家统计局的住户调查数据显示，城镇居民的财产性收入占其可支配收入的比重从2000年的2.5%上升到2023年的10.4%。而且，居民财产分配差距也在急剧扩大。总而言之，在居民财产价值快速增加，财产差距迅速扩大的情况下，这会不可避免地导致居民收入差距的扩大。
二是高科技产业的迅猛发展对人力资本需求增加，提高人力资本的回报率，带来工资收入差距的扩大。我国城镇劳动力的工资差距一直在扩大，一个重要的原因是学历水平差异。在许多引起工资差距的因素中，学历差异所产生的效应变得越来越大。
从各种影响因素综合来看，导致收入差距扩大的因素和缩小的因素基本上处于“势均力敌”的状态，这种状态还会持续下去。这也意味着，在未来一段时期大幅度缩小居民收入差距存在一定难度。
二、建立收入分配的基础性制度体系
面对当前收入分配不公和收入差距过大等问题，我们需要改革和完善收入分配制度。党的二十届三中全会提出，“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系。”
完善初次分配制度，首先需要建立全国统一大市场，特别是建立一个完善的生产要素市场。虽然我国改革开放已推进近半世纪，但生产要素市场建设仍举步维艰，离规范的市场标准相差较远。受到户籍制度的牵制，劳动力市场存在着城乡区域分割、身份歧视、就业机会不均等、同工不同酬等问题；在民营经济和民间小资本不能得到同等对待的情况下，资本被分为“亲疏有别”，资本市场出现了进入门槛过高、投资领域垄断等问题。相比劳动力市场和资本市场，我国的土地市场更是问题颇多。从严格意义上来说，我国还没有建立一个真正意义上的土地市场。生产要素市场的不完善、不规范不仅直接影响到生产要素的配置效率，也会影响到各种生产要素报酬的公平分配。
完善收入再分配领域制度也具有很大的现实意义。过去20年，我国收入再分配制度是不断完善的，表现为再分配政策的作用不断加强。但也应看到，现在的收入再分配制度仍存在一定程度的不足，需要进一步改进。
一方面，我国税收在调节收入分配方面发挥的作用非常有限。各种税收的综合效应在某种程度上扩大了收入差距。这主要是因为我国税收结构不利于税收发挥调节收入分配的功能。我国税种主要是间接税，而间接税不仅不能缩小收入差距，反而会扩大收入差距。而有助于缩小收入差距的直接税，如个人所得税在国家总的税收中占比偏低，在缩小收入差距中发挥的作用非常有限。因而，在提高税收调节收入分配的作用方面，需要调整税收结构，提高具有累进性的直接税比重，降低间接税比重。同时改革完善个人所得税，以家庭为单位进行征收，以家庭总收入为计税基础，覆盖所有高收入人群，以发挥其缩小收入差距的综合效应。
另一方面，在政府对居民的公共转移支付方面，要更加瞄准低收入人群和“一老一小”特殊群体。我国虽然消除了一定标准下的绝对贫困，但是相对贫困问题仍然存在，相对贫困发生率仍在上升。在低收入人群中有相当比例的人群是没有劳动能力的，这些人群需要社会福利制度的帮助和救济。特别在经济不景气时期，这些低收入人群的收入会更低，人数会更多，这时低保制度应该发挥更大的作用，提高救助水平和覆盖更多人群。同时，要完善农村养老保障制度，提高农村养老金水平。一些相关数据表明，我国绝大部分农村老年人获得养老金水平严重偏低，需要通过国家财政转移支付方式来大幅度提高农村养老金水平，这不仅有助于改善农村老年人的生活，也有助于缓解消费需求不足问题。
三、进一步缩小城乡收入差距
未来在缩小全国收入差距方面，应该把缩小城乡收入差距作为重中之重。能否进一步缩小城乡收入差距，关键是能否做到农民收入更快增长。过去20年，我国农民收入增长速度经历了一个倒U型变化。2003年农村居民收入增长率为4.8%，只相当于当年城镇居民收入增长率的54%。显而易见，当时农民收入增长严重滞后。在后续几年中，农民收入出现了加速增长的势头，到2007年增长率达到10%，2010年超过11%。从2009年起农村居民收入增长超过城镇居民，经历了城乡居民收入差距不断缩小的过程。虽然2013年后，农村居民收入增长仍超过了城市居民收入增长，但其增长速度不断下降。根据国家统计局的数据，2013年农村居民可支配收入增长率为9.3%，比2010年下降近2个百分点，到2016年下降到6.2%，到2020年下降为3.8%，可以说是持续下滑。2003—2012年，农村居民年平均增长率为8.8%，而2013—2022年农村居民年平均增长率为7%，2018—2022年为6%。
近10年农民收入增长减速有许多原因。一个重要原因是与总体经济增长速度走低的趋势密切相关。从全国年均经济增长率来看，相对于2003—2012年，2013—2022年年均经济增长要低4.5个百分点。在宏观经济增长率下降的影响下，农民收入增长势必受到影响。
除此之外，还有其他几个原因。
一是农村居民工资性收入增长的缓慢下降。从收入结构上看，过去20年，农村居民可支配收入增长的主要驱动力来自其工资收入增长，如2005—2014年农村居民工资性收入的年均实际增长率高达15.6%，远远超过了这一时期其可支配收入的增长率。其结果是，农村居民工资性收入占其可支配收入的比重从34%上升到40%。然而，2015—2022年农村居民工资性收入的年均实际增长率只有9.3%，虽然仍高于可支配收入增长率，却比前10年低6.3个百分点。
二是农村居民经营性收入增速下降拖了农民收入增长的后腿。过去20年，与其他分项收入相比，农民的经营性收入增长率是最慢的，年均实际增长率比工资性收入低4.5个百分点。
三是农村居民的转移性收入的增长出现更大幅度的下降。在2003年后的10年中，农村转移性收入出现了超速增长，年均实际增长率高达28%左右。这主要是与这段时期政府实施各种惠农政策有很大的关系，取消了农业税，实行种粮补贴，出台农村最低收入保障制度，建立完善农村社会保障制度，实行普惠性的养老和医疗保障制度。这些惠农政策、再分配政策和社会保障制度都直接或间接地促进了农民收入增长，特别表现在转移性收入增长上。然而，在后10年中农民的转移性收入增长率，相比前10年下降了17个百分点。这也在一定程度上造成了农民可支配收入增长率的下降。
上述有关农民收入缓慢增长的结构性分析或多或少引向一些更深层次的原因。
首先，人口红利的消失在农村更加明显。随着城镇化和农村劳动力向城镇转移，农村老龄化加快。从第六次和第七次人口普查数据来看，相比2010年，2020年的农村60岁及以上人口所占比例提高了近9个百分点，达到23.8%，比全国的这一比例高出5个百分点。老龄化加速，青年劳动力不断减少，人口红利超前消失，自然会影响农村经济增长和农民收入增长。
其次，农村改革红利和惠农政策红利的消失。历史经验表明，在上世纪80年代初期，农村土地制度改革和行政管理制度改革对农民收入增长带来巨大影响，1979—1984年，农村居民人均纯收入年均实际增长率高达16.5%。在后续的近20年中，随着土地制度改革红利的逐步消失，农民收入出现了长期缓慢增长，出现了城乡居民之间收入差距扩大的现象。2005年后的10年中，农民收入又出现了新一轮高速增长，这主要得益于中央出台的一系列惠农政策和放松了对农村劳动力流动和进城务工的限制。然而，近10年农村改革步伐明显放缓，只是延续过去的乡村发展政策，在土地制度改革方面举步维艰。在这种情况下，加上世纪疫情的冲击，农村居民出现了收入低速增长状况。
最后，城乡融合发展的战略没有真正落地。中国城乡经济结构和人口结构演化到今天，城乡经济关系变得越来越密切，农村发展越来越离不开城市发展，通过城市发展带动农村发展应该成为中国发展的一个主旋律。然而，由于户籍制度和土地制度，阻碍了资源配置和生产要素在城乡之间的流动，造成城市不断虹吸农村资源而不是反哺农村，导致乡村振兴战略难以有效落地。同时，城乡基本公共服务均等化进程相对滞后，农村人口聚集效应减弱，也势必影响到农村产业发展和农民收入增加。
四、采取多重举措实现农民收入快速增长
根据党的二十届三中全会的要求，到2035年，全体人民共同富裕取得更为明显的进展，同时实现城乡收入差距明显缩小。这无疑对农民收入增长提出了更高的要求。为了实现农民收入快速增长，需要采取多重举措，通过改革引领农村经济和社会制度的全面完善和优化。具体而言，应该优先考虑出台以下举措。
第一，进一步深化农村土地制度改革。随着农村人口转移到城镇，人与地之间的关系需要作出改变和调整。土地制度改革滞后与这两种顾虑是分不开的：一是粮食安全，担心农业耕地的集中化会影响粮食安全；二是怕土地交易放开后会产生大量失地农民，影响社会稳定。这种情况在中国历史上都曾出现，特别是在传统社会经常发生，然而在较高程度的城镇化和第二、第三产业成为主导经济的现代社会中，这种情况是不可能发生的。如果政府健全社会保障网，那就更不用担忧失地农民的问题。在现行土地制度下，农民利益得不到充分体现，收入不能持续提高，缺少动力参与农业生产经营，反而会带来粮食安全问题。任何不顾及农民利益的土地制度安排和生产方式都不会带来农业的可持续发展和长期的粮食安全，这是我们从计划经济体制下得出的深刻教训。现在农村已基本完成了土地确权，接下来应该是真正落实农民的土地经营和交易的权利，赋予农民更长时期的经营权和更大范围的交易权，让农民真正从土地中获得收益。在农村土地制度改革中，需要先从宅基地改革入手，赋予农民宅基地的长期（永久）使用权，扩大转让范围，延长转让时间至70年（至少），其目的是增加宅基地的市场价值，让农民从宅基地的交易中获得更大收益。
第二，消除城乡融合发展的制度性障碍。城乡融合的一个重要标志是城乡之间各种生产要素的自由流动并获得相等要素报酬。按照这一标准，我国的城乡融合程度仍有待提高。由于户籍制度的阻碍，农村劳动力虽然可以流动到城市就业，但并没有平等的就业机会，也没有享受到同等的社会保障和福利。这无疑限制了农村劳动力在城市就业的选择。为了劳动要素在城乡之间自由流动，必须保障农村劳动力在城市就业的平等权利。与此同时，还要消除城市生产要素流向农村存在的制度障碍，特别是资本和人才下乡碰到的难题。除了进一步推进农村土地制度改革，为农村的非农产业发展提供地理空间外，还要提升农村的基础设施和公共服务水平，优化农村的营商环境和社会治理体系，为非农产业发展助力护航。
第三，大力推进城乡基本公共服务均等化。城乡基本公共服务均等化的实质是补齐农村基本公共服务短板。一方面，按照城市基本公共服务的标准，提高农村基本公共服务的质量和水平。另一方面，提高城市公共服务的共享程度，让农民在支付相同的费用下获得城市的基本公共服务。在大数据时代，在技术上是可以做到的，但这无疑对公共服务资源的配置提出了挑战。这需要公共服务资源配置、政府财政资金的分配将人口流动和对公共服务需求的变动作为主要依据，实现公共服务供求配置更加适度。
第四，减少农村的非劳动人口。现在的农村人口结构是一种畸形状态。由于农村人口进城落户困难，一度出现了大量留守儿童，现在更严重的问题是留守老人。在农村公共服务资源相对不足的情况下，这些老年人和儿童正是公共服务需求的主要人群，却不能获得高质量公共服务。即使加大对他们的公共服务投入，受到人群居住分散、距离遥远、配套服务设施不健全等因素的影响，公共服务的效率也会大打折扣。因而，一种更加有效的办法是在有条件地区的农村老年人和儿童移居到城镇，到公共服务相对密集的城镇。当然，不能采取行政手段强制他们搬迁，而是利用利益激励机制，吸引他们移居城镇。除了他们进城后能够享有与城市居民同等的市民待遇外，还需要解决城市中外来人口的住房保障问题。如果城市中的外来人口能够像户籍人口一样，享有获取经济适用房、廉租房、共享产权房等保障房的资格，他们的住房条件就会大大改善，不仅能稳定他们在城市的生活和就业，而且可以把他们留在农村的子女（留守儿童）和父母（留守老人）接到自己身边共同生活。从这个意义上说，给城市中的外来人口提供住房保障是一项重大举措，具有一举多得的效果。
第五，瞄准农村的相对贫困人口。中国消除了在一定标准下的绝对贫困后，解决相对贫困问题变得尤为重要。即使按照相对保守的标准，农村的相对贫困发生率在20%左右，有近1亿人处在相对贫困状态。这些相对贫困人口也是农村中最弱势的人群，大多为无劳动能力人群，像残疾人、孤寡老人、因病致贫人群等。按照推进共同富裕的要求，这一人群的收入要有更快的增长，才能有助于缩小收入差距和共享目标的实现。促进相对贫困人口的收入增长应该是一个巨大的挑战。应对这一挑战需要有一整套政策体系，可以考虑将解决绝对贫困的精准扶贫政策措施用来缓解相对贫困，一方面提高相对贫困人群的发展能力，另一方面加大社会保障和社会救助的政策力度，促进他们收入的长期持续增长。
