近日，我院院长李实的文章《破解城乡融合发展的难题》刊发于《浙江日报》，现将全文转载如下，欢迎各位读者阅读。
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党的二十届三中全会《决定》提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。浙江在高质量发展建设共同富裕示范区的实践中，始终将缩小城乡差距作为主攻方向。2023年，浙江农村居民人均可支配收入达40311元，比全国平均水平（21691元）高出18620元，连续39年居各省区首位；城乡居民收入比连续11年呈缩小态势，已下降至1.86，远低于全国2.39的水平。当然，上述指标只是就城乡居民收入差距而言。从推进全体人民共同富裕的角度和要求来理解，城乡差距不仅是指收入差距，也是指整体的发展差距，既包括城乡之间居民收入、财富即生活水平的差距，也包括居民享有的公共服务水平和质量的差距，还包括个人发展机会和能力上的差距。如果这样来理解，缩小城乡差距仍将是一个长期而又艰巨的任务。
缩小城乡差距的根本途径是实现城乡融合发展。所谓城乡融合发展，是指以城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为重点，以工补农、以城带乡，统筹推进城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体发展、城乡产业协同发展、农民收入持续增长，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快实现农业农村现代化和乡村全面振兴。随着城乡融合发展，城乡之间的区域界限会变得越来越模糊，城乡居民除了居住地上的差别外，在发展权利、发展机会、社会义务和享有的公共服务上应越来越均等化，各种生产要素应在城乡之间充分自由流动并获得同等的报酬。居民选择居住城镇还是农村不再受到经济和公共服务差异的影响，而只是一种个人偏好的选择结果。为了实现这一目标，需要建立一套促进城乡融合发展的体制机制来缩小城乡差距。
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建设城乡融合发展的体制机制需要从以下两个方面着手。
第一，建设城乡融合的生产要素市场。这不仅是城乡融合发展的需要，也是建立全国统一大市场的重要内容。生产要素不仅包括传统的劳动力、资本、土地、知识、技术、管理，也包括现代的数据资源等要素。在计划经济时期，由于实施了城乡分割的经济制度和治理模式，割裂了城乡之间的经济联系。人力资源不能在城乡之间有效配置，农村劳动力被长期固置在农业和农村，资本和生产资金基本上是一种农村向城镇的单向流动。在改革开放40多年的发展历程中，市场化改革取得了巨大进展，对城乡之间的制度藩篱也带来了巨大的冲击。如户籍制度改革推动大量的农村劳动力和人口涌进城镇，不仅促进了城镇经济的发展，也提高了农民收入水平，起到缩小城乡收入差距的作用。不过现在，仍存在一些阻碍城乡进一步融合发展的制度性障碍。这些制度性障碍不仅在农村存在：既有限制农村生产要素流出的藩篱，也有限制城镇生产要素流入的藩篱；也在城镇存在：既有限制农村生产要素流入的藩篱，也有限制城镇生产要素流出的藩篱。例如，城乡之间劳动力流动，在计划经济时期同时受到城镇（禁止农村劳动力流入的制度和政策）和农村（防范农村劳动力流出的做法）藩篱的限制，而到了现在则演化为更多地受到城镇流入地藩篱的限制，虽然有些是隐性的限制。
消除城乡之间限制生产要素流动的藩篱需要深化改革，特别是以下两个方面的改革。
一是深化户籍制度改革。让户籍制度只是具有户籍登记和人口管理的功能，从根本上剥离户籍制度附带的身份功能，让同一居住地的不同户籍登记地的人口真正享有相同的政治、经济和社会权利。深化户籍制度改革不仅会增强受到现有户籍制度羁绊的流动人口的内生发展动力，也会给他们带来更多的机会和福祉。
二是推进农村土地制度改革。土地资源的配置和管制方式应该随着经济发展和经济结构的变化、城乡人口和就业结构变化以及经济社会现代化的进程作出改变和调整。行政化的土地配置方式阻碍了土地市场的形成和发展，容易造成土地资源的闲置和浪费，削弱了土地资源对经济增长和农民收入增长的促进作用。我们应该看到，土地要素市场化是一种必然的趋势，它将是中国要素市场体系的重要组成部分。在一个市场经济中，如果缺少一个有效配置土地资源的土地市场，那么这个市场经济是不完整的。要健全土地流转价格形成机制，完善承包地“三权分置”制度，稳慎推进农村宅基地制度改革，深化农村集体产权制度改革，促进新型农村集体经济健康发展，赋予农民更充分的财产权益。推进农村土地制度改革，土地资源得到更有效的配置，带来的效益是多方面的。它有利于盘活农村闲置宅基地和闲置农房，发展乡村产业，有利于吸引民间资本和人才进入农村产业发展，吸引城市居民搬迁到农村，实现城乡人口的双向流动。这样才会出现一个充满活力、生机勃勃的农村。
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第二，加快城乡基本公共服务均等化的进程。城乡发展水平的差异，一方面表现在城乡居民收入差距上，另一方面表现为城乡居民享有的公共服务上的差距。在过去一段时期内，我国公共服务资源分配，例如基础教育资源、医疗卫生资源、基础设施建设等，优先顺序先是大城市，然后是中小城市和小城镇，最后才是乡村。这样，城乡在发展水平、居民收入水平和家庭福祉上的差距会不断扩大，导致城乡居民发展能力上的差距。改革开放以来，城乡均衡发展的理念受到了重视，但是城乡公共服务的水平和质量差距仍不同程度地存在。在一些地区，农村公共服务的相对落后，在一定程度上阻碍了城镇人才向乡村的流动，从而阻碍了城乡融合发展的进程。因此，只有大幅度提高农村居民享有的公共服务的水平和质量，加快城乡居民基本公共服务均等化进程，才能促进城乡融合发展，缩小城乡差距。
推进城乡居民基本公共服务均等化要有重点选项。现在需要解决以下三大问题。
一是在坚持公共服务资源和公共财政的民生支出城乡均等分配原则的同时，也要补短板和缩差距。要紧紧抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，着力解决好人民群众的急难愁盼问题，增强公共服务的均衡性和可及性。在未来一段时期内，要将更多的公共服务资源和政府财政支出向乡村倾斜，特别是向发展滞后的乡村地区倾斜，尽快地缩小城乡在人居、社保、教育、养老、医疗、健康、文化等领域公共服务水平的差距。
二是探索“钱随人走”的做法。一个城市是否真正做到基本公共服务均等化是看它能否给外来人口提供与户籍人口相同的公共服务、一视同仁的公民权利和福利。让城镇中的外来人口享受市民待遇是基本公共服务均等化的标志之一。做到这一点，需要当地政府的公共服务支出随外来人口的流动进行即时调整。《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》就提出，全面推行人地钱挂钩、以人定地、钱随人走制度，优化城乡建设用地增减挂钩分类管理政策，完善财政转移支付和新增城镇建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。
三是进一步推动农村外来人口市民化政策的落地。如果这些政策不能得到落实，城乡之间的人口流动就会出现一些结构性问题。比如，人口流动的规律往往是家庭的整体搬迁，而由于一些地方在非劳动人口进入上还存在制度性和非制度性的障碍，导致只有劳动力外出就业打工，儿童与老人留守在农村。以住房为例，城市的住房保障政策，不仅要覆盖当地户籍人口，更要考虑到最需要廉租房的农村外来人口的需求。除此之外，在农民工随迁子女入学待遇同城化、加强对农村转移劳动力等重点群体技能培训等领域也可进一步探索。
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总之，促进城乡融合发展需要久久为功，需要正视面临的问题，需要深化改革和制度创新，需要调整利益格局和完善相关的政策。