促进中国社会保障高质量发展
——在第三届中国国家制度研究高峰论坛上的发言
中国社会保障学会副会长、浙江大学共享与发展研究院研究员 金维刚
一、中国社会保障体系建设的特点
中国社会保障体系在建国初期开始建立，建国以后颁布了劳动保险条例。但由于诸多因素，在改革开放之前整个社会保障体系是很落后的。现行的社会保障体系主要是在改革开放之后，伴随着经济体制改革而逐步建立起来的。目前，中国已经构建了非常庞大的社会保障体系，覆盖了国际劳工组织在社会保障国际公约中涉及的九个领域几乎所有的项目，其中核心是社会保险，包括五大社会保险。在改革的过程中，我国逐步把社会保险覆盖范围从职工延伸到居民，从城市延伸到农村。同时，中央也在强调要构建多层次社会保障体系。住房保障、军人保障等也纳到社会保障的制度体系中。此外，商业保险在中央文件中已经从过去定位于作为社保的一个补充，提升到作为社会保障体系的重要支柱。
中国社会保障体系是非常庞大的，它涉及社会保障的各个方面，其中社会保险作为整个社会保障的核心和基石，社会救助守住社会保障的底线。现在我国的社会福利水平还比较低。此外，还有社会优抚以及住房保障、军人保障、慈善事业等等。
从社会保障发展的进展来看，近年来发展是比较快的。在参保人数方面，基本养老保险覆盖人数已经达到10.5亿人。早在十多年以前我国就基本实现全民医保，目前全民医保覆盖的人数达到13.45亿人。此外，在有关失业保险、生育保险等方面覆盖的人数已经超过2亿人，其中工伤保险已经接近3亿人。
近年来我国不断提高各项社会保障的待遇水平，尤其在社会保险领域，提高的速度很快。在养老保险方面，企业职工养老保险已经连续18年调整待遇，去年人均月养老金达到了3200多元。城乡居民基本养老保险的待遇水平也在不断提高。由于在城乡居民基本养老保险制度中，由政府发放的基础养老金相当于福利性养老金，个人帐户缺乏社会互济性，基础养老金与个人账户相结合的模式在严格意义上讲保险属性不足，主要体现为政府提供的福利养老金。所以城乡居民基本养老保险提升的水平比较有限，去年末人均月养老金接近200元，前年是190.9元。可以看出，养老保险待遇的调整机制在逐步形成，特别是在养老保障方面。现在养老金待遇调整方面主要考虑的是物价水平，居民消费价格指数，还有在职职工的工资增长率。在医保待遇方面，经过这些年的调整，现在基本上已经到位。在职职工的报销比例可以达到85%，居民报销比例可以达到70%，再加上大病保险，这样的待遇水平已经比较高了。其他各项社会保险待遇也在不断调整，具体就不细说了。
从基金规模上看，改革开放以来，各项基金呈现持续增长的态势，基金运行保持稳定。去年五大社会保险基金的总收入超过10万亿，基金支出是9万多亿，基金累计结余达到11.6万亿。同时社会保险经办能力也在不断加强，构建了一个从中央到地方的五级经办管理服务的网络体系，推进社会保险经办服务规范的标准化、专业化和信息化的建设。现在社保卡普及率已经达到95%左右，基本实现全覆盖。同时依托互联网推进的各项经办服务水平也在不断提升，例如由国家医保局建立的全国异地就医直接结算系统。此外，各地推行网上经办服务大厅等，使得社保经办可以在手机上进行操作。
我国在整个社会保障体系建设方面有一个非常重要的特点，就是建立了作为社会保障战略储备的全国社会保障基金。在本世纪初开始建立，经过20多年的发展，现在全国社会保障基金累计结余已经突破3万亿，其中财政性拨入超过1万亿，投资收益达到1万8千亿元。目前我国已经有这样一个战略储备基金作为整个社会保险的强大支撑。近年来有些媒体和专家说我国的养老金不够发放，这都不符合实际。我国在养老保险方面采取的是预算管理，财政补助是法定来源，通过养老保险基金预算管理可以确保养老金的按时足额发放。同时，为了应对人口老龄化，国家建立了战略储备资金，当财政补助不足时可以动用储备资金。因此，我国养老保险可以实现可持续发展。
二、如何全面促进社会保障高质量发展
在构建社会保障体系之后，应当提高社会保障体系的运行质量。按照中央的部署和要求，在社会保障领域正在全面深化各项改革，不断完善各项制度来提升社会保障的运行质量。目前来说社会保障领域改革面临的问题挑战很多，当前的经济形势对社会保险基金的筹资产生一些影响，同时一些改革涉及到了一些人的既得利益，例如在武汉推行职工医保门诊共济保障机制改革引发了群体性事件等等。这说明目前社会保障进入深层次改革之后，面临的挑战和压力比较大。这需要通过改革来逐步解决这些问题，进而从根本上解决在制度模式、管理体制和运行机制中所出现的各种矛盾和问题。党的二十大报告为深化社会保障制度改革指明了方向。目前，各相关部门、各地区按照中央部署要求，正在继续推进社会保障领域的各项改革来促进社会保障的高质量发展。这主要包括以下三个方面：
第一，依法促进社会保障全覆盖。经过30多年的发展，在制度层面上已经做到了社会保障领域的全覆盖，但是在人群全覆盖方面目前还存在一些问题。主要是因为现在有大量的灵活就业人员，还有流动性较大的农民工群体，他们在参保方面存在一些问题。此外，随着近年来缴费标准的逐步提高，存在一些人断保和退保的问题。现在需要从社会保障全覆盖角度来进一步加强参保缴费这方面的工作，包括继续推进实现全民参保的发展目标。对一些重点群体要加大参保缴费力度，特别是要针对现在新经济、新业态的发展，对平台从业人员特别是那些新就业形态从业人员，为他们的参保提供必要的政策支持。同时，针对目前出现的一些退保、断保问题，要采取针对性措施予以解决。在医保方面，去年全国有2千多万农村居民退保，这个问题已经引起相关政府部门的高度重视，需要通过完善相关制度和政策逐步解决问题。
第二，完善各项社会保险制度。虽然我国已经构建了一整套社会保险的制度体系，但从现在的运行情况来看还是存在一些问题，需要从制度上逐步解决这些问题。在养老保险方面，去年已经实行企业职工基本养老保险全国统筹，在此基础上要进一步完善预算管理。目前确保养老金发放的压力仍然由省级政府承担，有些经济落后地区压力很大，需要进一步理顺这种责任体系和分担机制。在养老保险的参数改革方面要推进最低缴费基数、缴费年限的调整，进一步完善有关筹资和待遇调整的机制。同时，要适当出台渐进性延迟退休年龄的政策。应当说现在是箭在弦上，只是需要选择一个合适的时机出台延迟退休年龄政策。实际上，有关延迟退休年龄的方案设计适合我国的国情，同时考虑到了各个群体的诉求和利益，对老百姓不会带来显著的影响。
第三，完善有关的补充保险。其中最重要的就是年金，职业年金在机关事业单位养老保险制度改革之后已经实现了全覆盖。但是企业年金目前覆盖率只有不到7%，绝大多数企业职工没有补充保险。这方面需要进一步改革完善企业年金制度，推进企业年金覆盖率的提升。同时在多层次养老保障方面，去年国办已经出台《关于推动个人养老金发展的意见》这一指导性文件，也就是要建立个人养老金制度。人社部等相关部门出台了实施办法，目前各个省份都在开展试点。在全国确定的有36个试点城市和地区，其中包括福建省全省。从现在的发展情况来看，还是存在一些问题，其中涉及制度设计问题。现行制度设计有前置性条件作为门槛，这在国际上一般是没有的。另外，由于税收优惠力度不够，现在绝大多数人并不能享受到相关的税收优惠政策，公众参与程度还是不够积极。参与人数也低于预期，目前已经开户的人数只有3000多万，开户后注入资金的账户不到三分之一，只占30%。即使注入资金，平均每人缴费也只有2000多元，还是低于预期。因此，需要进一步完善相关制度来推进这方面的改革。
在建立全民医保之后，虽然现在已经基本实现全覆盖，但医保制度尚未统一，存在职工医保和城乡居民医疗两个不同的制度。另外，在一定范围内存在公费医疗，包括中央国家机关和三个省的省直机关仍实行公费医疗。因此，要进一步推进医保改革，逐步实现全民医保制度的整合统一。在城乡居民的医保改革方面，现在需要加大筹资机制的调整，适当均衡政府补助和个人缴费的比例关系。同时在有关医保支付方式改革方面，需要进一步发挥医保的基础性作用。在职工医保供给保障机制改革方面，针对目前一些地方出现的问题，需要加紧完善相关的政策，改进经办服务，逐步推进改革。另外，在惠民保方面，目前全国有200多个城市推出各种形式的惠民保，但这方面的发展不够规范，也存在一些问题，需要进一步完善相关的政策。
此外，在失业保险、工伤保险等方面，按照十四五规划，正在推进相关领域的改革，从整体上提升保障水平，促进相关社会保险健康发展。
目前，在全国部分地区正在探索建立长期护理保险制度。我国现有失能人数达4000多万人，其中有2000多万是80岁以上的老年人。数量庞大的失能人员对家庭和社会都产生了很大的影响。因此，按照国家的有关改革部署，目前正在全国一些地方进行建立长期护理保险的试点，全国有49个城市开展试点，覆盖的人数达到1.5亿。这项改革目前在实践中存在一些问题，各个地方试点都是摸着石头过河，在政策方面存在很大的差异。在进一步推进各地改革试点的过程中，要更加明确今后发展的目标方向，明确有关主体的责任，特别要明确个人缴费责任和财政补助责任。同时，构建一个独立的筹资机制来促进这项制度的建立和发展，能够为未来形成全国统一的长期护理保险制度模式提供坚实的基础。此外，还需要加强护理人员队伍建设，包括职业培训。要鼓励商业保险公司推出一些商业性的长期护理保险，推进构建多层次长期护理保险制度体系。
最后是经办管理服务。改革和政策的落实都是靠经办管理服务，目前还需要进一步完善有关的公共服务体系。特别是需要构建一个全国统一的公共服务平台，包括通过信息化建设，依托互联网实现经办管理服务的提升，为广大参保人员提供更加方便快捷的公共服务。