编者荐语：我院副院长何文炯教授发表文章，现与读者分享。

以下文章来源于杭州师范大学学报社会科学版，作者何文炯

建设公平统一的社会保障制度

何文炯

（浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058）

现代社会中，社会保障是每一个社会成员的基本权益，而社会保障最核心的理念是促进社会公平，因此社会保障制度设计和政策制定以公平为要。在我国，社会保障实践有悠久的历史，但在相当长的历史阶段以社会救助为主，而且项目很少，主要是灾害救助。中华人民共和国成立以后，国家建立了面向工薪劳动者的劳动保险制度和面向公职人员的社会保障制度，并增设了社会救助和公共福利项目。改革开放以后，国家在社会保障领域进行了一系列改革探索，实现了社会保障制度转型、项目增多和惠及范围扩展，其成就举世瞩目。同时应该看到，由于我国现行社会保障制度是在改革探索中逐步形成的，加上历史惯性和经济社会文化等多种因素的制约，社会保障体系中的项目设置、制度政策和运行规则等不全统一，这就使得社会成员的社会保障权益不一致，影响了社会保障制度的公平性。党的二十大报告提出“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”，再次把社会保障的“公平统一”放到十分重要的位置上。据此，需要从以下几个方面稳步推进社会保障制度的“公平统一”。

社会保障有基本保障与补充保障之分，二者合之，称为多层次社会保障体系。其中基本保障是基于社会成员的基本风险保障需要和政府的基本职责，由政府利用国家强制力组织实施的社会保障项目，旨在保障社会成员的基本生存、基本发展和基本需求，属于基本公共服务的范畴，因而这类社会保障项目必须体现国民权益的平等性、统一性和项目设置的规范性、严肃性。然而，目前由政府组织实施的部分社会保障项目功能定位不清晰，某些项目之间职能交叉重复，同时也有一些领域的基本保障缺失，导致某些方面保障不足与保障过度并存，社会保障资源配置不合理，甚至存在浪费的现象。

为此，要以系统科学理论为指导，加强社会保障领域的整体性设计，使整个社会保障体系变得更加简洁、清晰，同时建立这一体系能够适应经济社会变迁的机制。一是采用科学有效的方法，全面分析社会成员所面临的基本风险，形成基本风险保障需求清单，再对照现行的项目清单，按照“织密网”的要求，提出优化社会保障项目设置的方案。二是按照“合并同类项”的原则，逐步归并现行社会保障体系中的若干项目，以降低制度运行成本，如将高龄津贴与基本养老保险制度整合，将城乡居民大病保险并入基本医疗保险制度等。三是积极创造条件，鼓励和支持部分项目整合，如职工基本医疗保险制度与城乡居民基本医疗保险制度的整合、职工基本养老保险制度与城乡居民基本养老保险制度的整合、城乡最低生活保障两项制度的整合等。

二、统一社会保障待遇规则

社会保障制度目标需要通过社会保障待遇给付来实现，这种给付可以是现金，可以是实物，也可以是服务。社会保障项目的待遇旨在满足社会成员的基本需要，因而需要统一的规则，以体现国民基本保障权益的公平性。当然，这种统一，并非简单地以等量的资金来衡量，而是根据社会成员所在地区的生活成本、物价水平和服务成本来确定，例如最低生活保障标准，应以低收入家庭在其实际居住地的基本生活成本为基础来确定。然而，现行社会保障体系中的若干项目，其保障待遇的标准并非以社会成员的基本需要为基础确定，而且同类项目的保障待遇标准及其确定办法在不同群体之间有较大差距，在地区之间也有一定的差距，这就折射出社会成员基本保障权益之不公平。

为此，要按照“公平统一”的原则，逐步统一社会保障各项目的待遇确定规则，努力控制和缩小社会保障待遇在群体之间、城乡之间和地区之间的差距。一是逐步统一社会保险参保资格标准和待遇享受资格标准。例如，统一城乡居民基本医疗保险和职工基本医疗保险的参保资格标准，统一职工基本医疗保险最低缴费年限的确定方法，进而逐步统一最低缴费年限标准。二是逐步统一社会保障待遇计发办法和影响待遇给付标准的相关规则。例如，逐步统一基本养老金、丧葬费和抚恤金的计发办法，尽快统一城乡居民基本养老保险和职工基本养老保险的个人账户记账利率。三是建立同类社会保障项目待遇标准调整的协调机制。例如，最低生活保障标准、最低养老金标准、工伤保险给付标准、失业保险给付标准、最低工资标准之间，应当建立统筹协调机制。

社会保障各项目的运行需要相应的资金，这些资金来自于社会成员、用人单位或国家财政，其中社会成员及其用人单位所缴纳的社会保险费是为社会成员获得社会保障权益而支付的成本，而国家财政投入则是体现国家对于国民基本风险保障的责任。这三者的筹资责任必须有一个清晰的规则，否则社会成员和用人单位就没有稳定的预期，这里涉及社会成员的可支配收入安排和用人单位的劳动力成本，而财政对社会保障的筹资责任则涉及财政预算的稳定性。目前，社会救助和特殊群体福利各项目的资金均来自国家财政，筹资规则是比较清晰的，但社会保险领域的筹资责任缺乏清晰而稳定的规则，比较典型的表现是社会保险缴费基数确定方法不统一，缴费比率的确定则缺乏科学的方法，因而财政部门对社会保险基金的投入量也难以预算。

为此，要按照“权责清晰”的原则，进一步界定政府、用人单位和社会成员三者对于社会保障各项目的筹资责任，并形成稳定的规则。当前的重点如下：一是尽快统一社会保险缴费基数的确定方法，包括个人缴费基数的确定方法和用人单位缴费基数的确定方法，确保基金足额征收，有效减少今后的社会保险待遇争议。二是按照“以支定收”的原则，建立健全社会保险精算制度，形成科学的社会保险费率厘定机制，包括费率调整规则，使社会成员和用人单位有稳定的预期。三是进一步明晰政府、用人单位和社会成员三者对社会保障各项目的筹资责任比例，逐步明晰中央政府与地方政府，尤其是地方各级政府之间对社会保障项目的筹资责任。

四、建立社会保障服务标准

社会保障制度需要通过有效的服务才能实现其制度目标，包括社会保障经办服务和社会保障相关服务。前者由政府部门下属的事业单位承担，后者由相关专业性服务机构承担。例如，医疗保障需要通过有效的医药服务，照护保障需要通过有效的照护服务，就业保障既要有资金给付又要通过有效的职业培训服务等，这些服务的质量与制度目标实现、制度运行绩效直接相关，而且还与社会成员的体验和获得感相关。因此，社会保障服务供给需要有清晰的规范。但是，目前无论是经办服务还是相关服务，其标准化程度都不够，其中照护服务供给明显不足，规范化和标准化程度还很低；职业培训的规范性也不足，质量缺乏有效的评估机制；医药服务虽然已经有一定规范，但实践中依然存在很多问题，过度医疗、资源浪费的现象严重。

为此，要按照“以标准化促进均等化”的原则，逐步建立健全社会保障经办服务和相关服务的供给规范，形成有效的社会保障服务标准体系，当前的重点如下：一是优化社会保障经办服务规程并建立相应的标准。例如，社会保险参保登记、参保者信息采集、参保者信息查询等方面的标准，社会救助和特殊群体福利各项目保障对象信息采集的标准。二是建立社会保障服务需求评估标准。例如，医疗保障领域需要有患者医疗服务需求的评估标准，照护保障领域需要有失能者照护服务需求的评估标准。三是健全社会保障服务从业资质标准，使千家万户的保障对象能够得到可以信任的专业化服务，这里包括提供社会保障相关服务的机构资质和服务人员的从业资质标准。四是建立社会保障相关服务的质量评估标准，以利于检验社会保障制度目标的实现度。五是积极探索社会保障相关服务的价格形成机制和相关服务资金的结算机制，提高社会保障基金使用绩效，并给社会保障相关服务机构和服务人员以稳定的预期。